II SA/Kr 1447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 5.617zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].03.2008r., znak [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64, art. 23 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) orzeczono: w pkt 1. - o ustaleniu opłaty dodatkowej w kwocie 184 102,20zł. za rok 2009, wynoszącej 10 % wartości nieruchomości gruntowej, obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., oznaczonej jako działka nr "1", o pow. 5077 m2, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K., obj. księgą wieczystą [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej; w pkt 2. - o obowiązku uiszczenia tej opłaty na konto Urzędu Miasta K. w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna . Uzasadniając powyższe podano, że zawiadomieniem z dnia 8.10.2008r., na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w toku którego pozyskano oświadczenia i wyjaśnienia użytkownika wieczystego, operat szacunkowy, dokumenty z postępowania dotyczącego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami przedmiotowej nieruchomości. Na ich podstawie ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...].06.1981r., Rep. [...], oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. między innymi działkę nr "2", z której w wyniku późniejszych przekształceń geodezyjnych powstała działka nr "1". Zgodnie z tym aktem notarialnym, zawartym w wykonaniu decyzji z dnia 27.03.1981r. nr [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, celem który zrealizować miał użytkownik wieczysty było wybudowanie spółdzielczych budynków mieszkalnych, przy czym rozpoczęcie budowy nastąpiło w 1978r., a zakończenie miało nastąpić w 1982r. Decyzja z dnia [...].03.1981r. precyzowała jakie inwestycje powinien poczynić użytkownik wieczysty. Było to : wzniesienie 5-ciu budynków XI-kondygnacyjnych, 18-stu budynków V-kondygnacyjnych, przychodni rejonowej, przedszkola, żłobka, wymiennikowni ciepła, trzech pawilonów handlowo-usługowych, stacji trafo oraz uzbrojenia terenu. Przeprowadzone w toku czynności dotyczących rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oględziny dnia [...].11.2005r. wykazały, że przedmiotowa działka stanowi niezagospodarowany teren zielony, porośnięty wysoką trawą, chaszczami, krzewami i drzewami. Na działce tej znajduje się ponadto kilkanaście dzikich ogrodów kwiatowo-warzywnych, prowadzonych w formie niezorganizowanej, ogrodzonych ogrodzeniem nietrwałym z siatki metalowej na słupkach. Podobny stan zagospodarowania nieruchomości stwierdzono w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 31.10.2008r. W toku postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego tego terenu użytkownik wieczysty informował o planowanych zamierzeniach inwestycyjnych na przedmiotowym gruncie. Nadto, w korespondencji z 16.03.2009r. zapewnił, że teren działki nr "1" jest osiedlowym terenem zielonym i zostanie uporządkowany. Z poczynionych w toku postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustaleń wynika, że w Wydziale Architektury i Urbanistyki prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa 5-ciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym ( drogi, chodniki, parkingi) na działkach nr nr "1", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", wraz z drogami dojazdowymi oraz wjazdami na działkach nr: "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21" przy ul. [...] i [...] w K.". Nadto, zgodnie z operatem sporządzonym w sprawie niniejszej dnia 18.04.2008r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego B. B. wartość działki, o której mowa na wstępie wynosi 1.841.022 zł. W tym kontekście stwierdzono, że jak wynika z dwukrotnych wizji przedmiotowa działka stanowi teren niezagospodarowany. Powyższe zostało przyznane przez użytkownika wieczystego, który nie zaprzeczył także, że stan ten trwa od momentu objęcia nieruchomości w posiadanie samoistne, w zakresie prawa użytkowania wieczystego. Nie ulega wątpliwości, że celem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste było ich zagospodarowanie w sposób określony w umowie użytkowania wieczystego, tj. zabudowanie obiektami wymienionymi w decyzji o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Niezagospodarowanie nieruchomości w żaden sposób jest kwalifikowanym niewypełnieniem zawartej umowy, w szczególności w aspekcie przewidzianego dla powyższego terminu. Realizacja procesu inwestycyjnego na znacznym obszarze wiąże się z dopuszczalną i aprobowaną możliwością przesunięć lokalizacyjnych realizowanych zamierzeń. Przy braku odpowiednich wskazań i uregulowań w umowie użytkowania wieczystego oznacza to możliwość zagospodarowania terenu w sposób do pewnego stopnia swobodny. Niemniej jednak, niezrealizowanie żadnego celu na znacznym obszarze, a także niezagospodarowanie takiego terenu w jakikolwiek inny sposób pozwala na stwierdzenie, że użytkownik wieczysty nie sprawował i nie sprawuje władztwa nad przedmiotową nieruchomością. W tej sytuacji sprawą drugorzędną pozostaje kwestia nominalnego określenia inwestycji niewykonanej w terminie na działce stanowiącej przedmiot decyzji, bowiem żadna inwestycja na tej działce nie została wykonana w terminie wynikającym z umowy. Teren nie został nawet uporządkowany zgodnie z zasadami rządzącymi prawidłową i rzetelną gospodarką podejmowaną w normalnych warunkach przez podmiot sprawujący władztwo nad nieruchomością. Tren działki nr "1" jest obszarem zbyt dużym by jego niezagospodarowanie nie było odczuwalne z punktu widzenia realizacji celu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest to teren nadający się do zagospodarowania, o czym świadczą aktualne starania użytkownika wieczystego w zakresie jego zabudowy. Nie jest również tak, że wobec ewentualnego zrealizowania większości celów opisanych w umowie użytkowania wieczystego, przedmiotowa działka stanowi teren będący niejako terenem fakultatywnym, opcjonalnym, czy rezerwowym na dalsze zagospodarowania. Takie rozumienie zakładałoby nieracjonalność i niegospodarność ustanowienia użytkowania wieczystego na oznaczonych nieruchomościach, co wobec określenia liczby i rodzaju budynków w decyzji o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste, a wreszcie zasad prawidłowej gospodarki nakazującej zagospodarowanie takich terenów choćby jako zieleni urządzonej, wydaje się wnioskiem całkowicie pozbawionym podstaw logicznych. Czyniąc następnie rozważania prawne podano, że stosownie do art. 63 ust. 2 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku nie dotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wymierzonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II; wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji; za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Regulacja dotycząca możliwości naliczenia dodatkowej opłaty rocznej chroni interes publiczny przed zbędną opieszałością użytkownika wieczystego, któremu nieruchomość oddaje się na preferencyjnych warunkach, ale w konkretnym celu. Jedynym miernikiem istnienia podstawy do ewentualnego naliczenia opłaty dodatkowej jest okoliczność niezagospodarowania nieruchomości w terminie określonym umową, niezależnie od późniejszych działań użytkownika wieczystego. Decyzja o naliczeniu opłaty dodatkowej nie jest aktem podejmowanym w ramach uznania administracyjnego, które wyznaczane jest normami wytyczającymi kryteria celu, interesu, wartości lub zadań, właściwymi raczej dla działań tzw. administracji świadczącej. W sytuacji nieistnienia w przepisie odniesień do takich kryteriów zasadnym jest przyjęcie, że decyzja o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej jest decyzją fakultatywną. W niniejszej sprawie obowiązek zabudowania przez użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości winien zostać wypełniony do końca 1982r., a zatem pierwszym rokiem, za który naliczenie dodatkowej opłaty rocznej byłoby możliwe jest rok 1983. Takiemu rozumowaniu sprzeciwia się jednak ratio legis wprowadzenia możliwości naliczenia opłat dodatkowych, które służą represji dyscyplinującej użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu zgodnie z celem określonym w umowie. Instytucją służącą zastosowaniu represyjnej o charakterze sankcji jest wystąpienie z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Te dwie instytucje należy traktować jako rozłączne sposoby emanacji stanowiska właściciela wyrażającego dezaprobatę wobec działań użytkownika wieczystego w zakresie zagospodarowania nieruchomości. W związku z koniecznością dokonania przez właściciela wyboru rodzaju reakcji represyjnej, decyzja o naliczeniu opłaty dodatkowej winna mieć charakter konstytutywny, bowiem nakłada na adresata nowe obowiązki. To zaś wyklucza możliwość naliczenia opłaty dodatkowej wstecz. Normę wyrażoną w art. 64 ust. 1 należy zatem wykładać w ten sposób, że obowiązek poniesienia dodatkowej opłaty rocznej powstanie z dniem 1 stycznia roku następującego po roku wszczęcia postępowania o naliczenie opłaty dodatkowej - w spraw niniejszej z dniem 1 stycznia 2009r. Taka wykładnia wiąże się głównie z koniecznością zapewnienia użytkownikowi wieczystemu pewności, co do faktu podjęcia i realizowanego sposobu reakcji represyjnej. Sytuacja prawna użytkownika wieczystego nie może być bowiem uzależniona od zwłoki organu, co do wyboru sposobu sankcji. Poinformowanie użytkownika wieczystego o wszczęciu postępowania w przedmiocie naliczenie opłaty dodatkowej jest wystarczającą emanacją woli organu w tym zakresie i w związku z powyższym winien on zasadnie spodziewać się określonych czynności represyjnych. Jednocześnie użytkownik wieczysty winien mieć na względzie, że zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie ciągłego istnienia przesłanek do naliczenia opłat dodatkowych za każdy następny rok niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze 10 %. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., która wnosząc w terminie odwołanie zarzucała : błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przesłanka do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem ani umowa, ani żaden inny akt nie precyzowały sposobu zagospodarowania działki nr "1", w szczególności jej zabudowania, zaś cel w odniesieniu do całego obszaru przeznaczonego pod budowę osiedla [...] " Wschód" został przez Spółdzielnię zrealizowany; naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na całkowicie dowolnej jego wykładni. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie – o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8.07.2009r. znak [...], na podstawie art. 63 ust. 2,3, 4 i art. 64 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazano na następujące okoliczności. Z treści art. 63 ust.2 stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji wynikają dwie przesłanki jej zastosowania, tj. uchybienie terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy Obowiązująca regulacja prawna przewiduje, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (art.62 ust. 1 ugn) . W umowie ustala się także alternatywne terminy rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy. Ustawa przesądza także czym jest rozpoczęcie, a czym zakończenie budowy. Została w niej przewidziana możliwość przedłużenia terminu na wniosek użytkownika wieczystego jeżeli termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn od niego niezależnych (art. 62 ust. 4 ugn). Konsekwencją niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości może być też wyznaczenie dodatkowego terminu, zaś w przypadku niedotrzymania terminu " przedłużonego " , czy " dodatkowego " właściwy organ, działający imieniem właściciela nieruchomości, posiada możliwość wymierzenie w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej ( art.63 ust.2 i 4 ). Przepisy ściśle określają również procedurę naliczania opłaty. I tak, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu do jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. W celu naliczenia opłaty dodatkowej konieczne jest zatem wykazanie za pomocą operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jaka była wartość oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości w dniu ustalania opłaty za ten rok, w którym upłynął termin zabudowania nieruchomości oznaczony w akcie notarialnym. Wartość wskazana w operacie stanowi podstawę naliczenia 10-procentowej opłaty. Analiza przedstawionej regulacji prawnej prowadzi do wniosku , że wystarczającą podstawę prawną do obciążenia użytkownika wieczystego opłatą dodatkową roczną stanowi ustalenie faktu uchybienia terminu rozpoczęcia budowy na nieruchomości. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. W niniejszej sprawie, aktem notarialnym z dnia 26.06.1981r., wykonującym postanowienia decyzji z [...].03.1981r. [...] oddano skarżącej w użytkowanie wieczyste nieruchomości - działkę nr "2", z której w wyniku zmian gruntowych powstała działka nr "1", w celu realizacji oś. [...], w szczególności określonej ilości budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej oraz infrastruktury technicznej. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego ( oględzin nieruchomości, wypowiedzi strony skarżącej, dokumentacji fotograficznej ) wynika jasno, że nie powstał na tym terenie żaden budynek, ani nie urządzono terenu rekreacyjnego dla mieszkańców. Teren użytkowanej wieczyście działki to zaniedbany teren zielony, kawałek parkingu, teren pod reklamę, wysypisko gruzu. Skarżąca nie przeczy tym ustaleniom, potwierdza, że mieszkańcy osiedla za zgodą Spółdzielni samodzielnie zagospodarowywali teren działki. Odbywało się to bez żadnych porozumień umownych. Jak ustalono, Spółdzielnia wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce mając zamiar realizować na niej 5-ciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym. Powyższe nie wpływa jednak w żaden sposób na istnienie umocowania prawnego organu pierwszej instancji do podjęcia decyzji w przedmiocie opłaty dodatkowej. Gdyby nawet Spółdzielnia posiadała już ostateczne decyzje ustalające warunki zabudowy, to nie stanowiłyby one podstawy do zabudowy, lecz prawo do ubiegania się o wydanie decyzji pozwalających na budowę. Nie można zaprzeczyć znanemu powszechnie faktowi, że osiedle [...] " Wschód " powstało, zostały wybudowane przez Spółdzielnie budynki wielomieszkaniowe mieszkalne i usługowe na pozostałych oddanych w użytkowanie wieczyste gruntach. Jednakże, oceniając ustalone okoliczności faktyczne - zwłaszcza okres 28 lat jaki upłynął od początku trwania umowy oraz fakt, że działka o powierzchni 5044 m2, mająca pełne uzbrojenie , dostęp komunikacyjny, posiadająca doskonałą lokalizację pozostaje nadal terenem nieuporządkowanym nawet jako zieleń miejska - pozwala uznać za uzasadnioną podjęta decyzję. W celu prawidłowego ustalenia wysokości opłaty dodatkowej należało oszacować wartość nieruchomość, a następnie obliczyć 10 % opłatę. Organ pierwszej instancji wykorzystał w sprawie niniejszej operat szacunkowy sporządzony na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, opatrzony datą 18.04.2008r., który nie budzi zastrzeżeń. Opracowanie to spełnia warunki jakie stawia ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Także stawka procentowa opłaty została określona prawidłowo, a jej wysokość oraz sam fakt naliczenia należy uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami. Ustalane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowe opłaty roczne są swoistą sankcją typu finansowego i mają charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego do zagospodarowania działki na cel, który został określony w umowie. Co do ustalenia opłaty z datą wsteczną, z przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że obowiązek wnoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych ustalonych w umowie lub decyzji. W umowie z 1981r., którą oddano przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste sformułował został jednoznacznie cel umowy, terminy początkowy i zakończenia umowy. Wszystkie terminy minęły ponad 28 lat temu. Artykuł 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza właściciela gruntu ani co do terminu w którym ma on prawo wydać decyzję ustalającą opłatę, jak i okresu za który opłata może zostać naliczona. Jedynym warunkiem w tej materii, który musi być spełniony jest bezskuteczny upływ terminu. Skoro warunki przewidziane ustawą w sprawie niniejszej zostały spełnione organ pierwszej instancji działający w imieniu właściciela gruntu miał prawo nałożenia obowiązku opłaty dodatkowej. Określając termin na dzień 1.01.2009r. miał zaś na względzie dobro użytkownika wieczystego , któremu należy zapewnić pewność co do faktu podjęcia i realizowanego sposobu reakcji represyjnej. Ani z przepisu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ani z całego obowiązującego prawa nie wynika możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych za grunt z datą wsteczną. W zaistniałych okolicznościach sprawy, wobec wykazanego niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wskazanym w umowie możliwe było wydanie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa, organ przy jej wydaniu skorzystał ze swego prawa właścicielskiego i w sposób wyczerpujący uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami wynikającymi ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8.07.2009r., znak [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie -uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wnosiła także o zasądzenie na jej rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na braku dążenia organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazania, w jaki sposób, zgodnie z postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielnia była zobowiązana zagospodarować działkę nr "1"; art. 11 k.p.a. - poprzez brak przekonywującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się załatwiając sprawę. Zarzucała nadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie, pomimo że w umowie użytkowania wieczystego z dnia 26.06.1981r. nie został określony sposób i termin zagospodarowania działki nr "1". Uzasadniając powyższe przeczyła jakoby umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w części dotyczącej działki nr "1" nie została przez Spółdzielnię wykonana. Wyjaśniała w tym zakresie, że teren przeznaczony pod budowę osiedla [...] "Wschód" został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste kilkoma aktami notarialnymi, a to: Rep. A. Nr [...] z dnia 8.01.1980r., Rep. A. [...] z dnia 29.04.1981r., Rep. A. Nr [...] z dnia 8.01.1980 r., Rep. A. II. Nr [...] z dnia 10.03.1981r., Rep. A. II. Nr [...] z dnia 9.06.1981r., Rep. A. II. Nr [...] z dnia 9.06.1980r., Rep. A. II. Nr [...] z dnia 10.03.1981r., Rep. A, II. [...] z dnia 26.06.1981r., Rep. A. II. Nr [...] z dnia 14.04.1982 r., a także aktami zawartymi w roku 2001. Szczegółowe wyliczenie budynków, do wybudowania których Spółdzielnia została zobowiązana, zawierała powołana wyżej decyzja z dnia 27.03.1981r. nr [...]. Jednocześnie decyzja ta, ani żaden inny akt nie precyzowały czy na działce nr "2" (obecnie "1") ma zostać wzniesiony budynek, czy też grunt ten ma pozostać terenem zielonym. Bezspornym jest, że Spółdzielnia zrealizowała cel umowy użytkowania wieczystego polegający na wybudowaniu osiedla [...] "Wschód". Na osiedlu tym, w oparciu o odrębnie uzyskane pozwolenia na budowę wzniesione zostały spółdzielcze budynki mieszkalne o następującej lokalizacji: ul. [...] 4, 6, 8, 10, 12, ul. T. 42, 44, 46, 48, ul. W. l, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19, ul. B. 4, 6, 8, 10, ul. C. l, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 15, ul. S. l, 2, 3, 4, ul. M.. Wykonana została również infrastruktura techniczna, jak : wymiennikownia ciepła, stacja trafo, budynek techniczny MPEC, uzbrojenie, a także te z budynków użyteczności publicznej, na sfinansowanie których Spółdzielnia uzyskała środki z budżetu państwa (przykładowo przychodnia rejonowa przy ul. B., przedszkole przy ul. C., szkoła podstawowa przy ul. C.). Działka nr "1" celowo przeznaczona została jako teren zielony, niezabudowany, którym do chwili obecnej pozostaje, a który jeszcze przed złożeniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z deklaracjami składanymi przez przedstawicieli Spółdzielni w toku postępowania, został przez nią uporządkowany i w takim też stanie na bieżąco jest utrzymywany. Odmienne ustalenia organu w tym przedmiocie są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Skoro samym tylko aktem notarialnym z dnia 26.06.1981r. oddano Spółdzielni w użytkowanie wieczyste obszar o pow. 10,78 ha, a kolejnymi aktami dalsze tereny o zbliżonym areale, trudno zasadnie zarzucać użytkownikowi wieczystemu, że nie zabudował każdej wolnej przestrzeni, pozbawiając tym samym mieszkańców osiedla terenów zielonych. Oceny, czy Spółdzielnia zagospodarowała teren oddany jej w użytkowanie wieczyste w sposób zgodny z postanowieniami umowy należy dokonywać z perspektywy całego ponad 10-hektarowego obszaru gruntu, nie zaś wybiórczo w odniesieniu do jednej z wielu działek objętych aktem. Stanowisko organu możnaby podzielić tylko wówczas, gdyby umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dotyczyła wyłącznie działki nr "1" oraz wskazywała wprost sposób i termin jej zagospodarowania. Ustalenie, że działka nr "1" nie została zagospodarowana w terminie zgodnie z przeznaczeniem nie jest zasadne i w żaden sposób nie zostało przez organ wykazane. Stwierdzenia organu pierwszej instancji, powtórzonego przez organ odwoławczy jakoby - "teren działki nr "1" był zbyt duży by brak jego zagospodarowania nie był odczuwalny z punktu widzenia realizacji ogólnego celu umowy użytkowania wieczystego", nie sposób też uznać za czyniące zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Spółdzielni oddano w użytkowanie wieczyste znacznie większy obszar w celu wybudowania osiedla [...] "Wschód", a sposób zagospodarowania tej konkretnej działki nigdy nie został przez strony ściśle określony, co stanowić by mogło dopiero podstawę do oceny, że warunków umowy w zakresie jej dotyczącym nie dotrzymano. W konsekwencji, skoro w oparciu o postanowienia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie można wskazać sposobu zagospodarowania przez skarżącą działki nr "1", tym bardziej trudno mówić o uchybieniu terminu do jej zagospodarowania, ergo o zaistnieniu przesłanek do zastosowania art. 63 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przy wydaniu obu kontrolowanych aktów wyżej wskazanych przepisów proceduralnych, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż będące przedmiotem zarzutów. Obie kontrolowane decyzję zawierają rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia użytkownikowi wieczystemu dodatkowej opłaty rocznej w związku z niedotrzymaniem przewidzianego w umowie użytkowania wieczystego terminu zabudowy nieruchomości, zaś ich podstawę prawną stanowią regulacje zawarte w art. 62 – 65 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej w skrócie ugn). Wskazane przepisy określają przesłanki ustalenia opłaty dodatkowej, zasady dotyczące określenia jej wysokości oraz sposobu wnoszenia opłat. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 – 4 ugn : 1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. 2. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. 3. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. 4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji. Artykuł 62 ust. 1 – 4 ugn stanowi, że : 1. W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. 2. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. 3. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. 4. Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Instytucja użytkowania wieczystego na przestrzeni czasu była regulowana każdocześnie przez przepisy Kodeksu cywilnego ( art. 232 – 243 ) oraz dodatkowo normy administracyjnoprawne. Te dodatkowe przepisy poza już wskazaną ustawo o gospodarce nieruchomościami zawarte były uprzednio w ustawie z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388, Nr 89, poz. 415 i Nr 123, poz. 601, z 1995 r. Nr 99, poz. 486, z 1996 r. Nr 5, poz. 33, Nr 90, poz. 405, Nr 106, poz. 496 i Nr 156, poz. 775 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24, Nr 9, poz. 44, Nr 54, poz. 348 i Nr 68, poz. 435 – w szczególności art. 19 – 32 ), czy ustawie z dnia 14.07. 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84 – w szczególności art. 10 - 21). Z uwagi na treść art. 242 ugn oraz brak odmiennych przepisów przejściowych należy uznać, że art. 62 – 65 ugn znajduje zastosowanie także do umów użytkowania wieczystego zawartych w poprzednim stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie 1.01.1998r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie unormowanie pozostaje w zgodzie z treścią art. 233 kc , zaś zasadność powyższego potwierdza pośrednio treść art. 220 § 1-2 ugn, którego celem jest zapewnienie spójności rozwiązań wprowadzonych przez nowe regulacje. Brzmienie cytowanych przepisów art. 62-63 ugn wskazuje na zasadnicze znaczenie jakie dla stosowania instytucji opłaty dodatkowej ma treść umowy użytkowania wieczystego, względnie także decyzji wydanej w trybie art. 220 ugn lub decyzji umożliwiających pierwotnie powstanie takiego prawa na drodze bezumownej. Powyższe wynika także z innych przepisów prawa cywilnego i administracyjnego normujących na przestrzeni czasu tę instytucję prawną. Uzasadnieniem dla powyższego jest bowiem pewność prawa, w tym fakt, że użytkowanie wieczyste jest zbywalne oraz dziedziczne. Jego treść winna być jednoznaczna i znana z samej umowy ( decyzji ) lub powołanych w niej wprost dokumentów urzędowych, albowiem kształtuje nie tylko pozycję stron nawiązujących pierwotnej ten stosunek prawny, ale także osób wstępujących w miejsce użytkownika wieczystego. Orzekając o ustaleniu dodatkowej opłaty powołano w obu kontrolowanych decyzjach jako istotną dla wydanego rozstrzygnięcia umowę użytkowania wieczystego stwierdzoną aktem notarialnym z dnia 26.06.1981r. Rep. A II. Nr [...], jak również decyzję z dnia 27.03.1981r. nr [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Na podstawie aktu notarialnego ustalono ogólnie, że celem który zrealizować miał użytkownik wieczysty było wybudowanie spółdzielczych budynków mieszkalnych, przy czym rozpoczęcie budowy nastąpiło w 1978r., a zakończenie miało nastąpić w 1982r. Decyzja z dnia 27.03.1981r. precyzowała zaś jakie inwestycje powinien poczynić użytkownik wieczysty, a było to : wzniesienie 5-ciu budynków XI-kondygnacyjnych, 18-stu budynków V-kondygnacyjnych, przychodni rejonowej, przedszkola, żłobka, wymiennikowni ciepła, trzech pawilonów handlowo-usługowych, stacji trafo oraz uzbrojenia terenu. W tym kontekście, uwzględniając istotną w sprawie niniejszej treść aktu notarialnego z dnia 26.06.1981r. Rep. A II. Nr [...], należy zwrócić uwagę, że zawarta w nim przez strony umowa dotyczy jednej nieruchomości, obejmującej łącznie 50 działek, wśród których wymieniono także działkę nr "2" o pow. 50 a 58 m2 ( pkt I. ). Wskazano w niej, że - " Oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości następuje celem wybudowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w K. spółdzielczych budynków mieszkalnych, przy czym rozpoczęcie budowy nastąpiło w II. kwartale 1978r., a zakończenie nastąpi w 1982r." Takie jednoznaczne uzgodnienie zawiera pkt VIII. aktu notarialnego. Cytowany fragment jest jedynym nawiązującym do sposobu zagospodarowania nieruchomości , w szczególności wprowadzającym termin zabudowy jej zabudowy jako całości, a przewidziany w nim na 1982r. termin zakończenia budowy spółdzielczych budynków mieszkalnych odnosi się li tylko do takich obiektów, których budowę już rozpoczęto w II. kwartale 1978r. W sprawie niniejszej nie wyjaśniono, czy w dacie zawarcia powyższego aktu notarialnego działka nr "2" w części stanowiącej obecnie działkę nr "1" o pow. 50 a 77 m2 należała do działek, na których rozpoczęto budowę spółdzielczych budynków mieszkalnych w II. kwartale 1978r., co z uwagi na niebudzące wątpliwości także na tle innych postanowień umowy, zgodne ustalenie stron, jest konieczną przesłanką nałożenia na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej za niedotrzymanie terminu zakończenia budowy takich obiektów. W sprawie niniejszej nie wyjaśniono przy tym, czy w okresie roku od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami były wydawane inne decyzje niż powołana w akcie notarialnym na podstawie art. 220 ugn. O ile organy obu instancji przy interpretacji postanowień umowy użytkowania wieczystego sięgają do poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego i wpis w księdze wieczystej decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, taka wykładnia w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy jest dopuszczalna w świetle art. 65 § 1 i 2 kc, albowiem stosowna decyzja została w umowie powołana. Poczynione w ten sposób ustalenia są jednakże błędne, albowiem uwzględniają one inną decyzję niż wymienione w akcie notarialnym z dnia 26.06.1981r. Rep. A II. Nr [...]. Zawarta przez strony umowa użytkowania wieczystego odwołuje się do decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 27.03.1981r., [...] - której nie uwzględniono w ustaleniach oraz zabranym materiale dowodowym, nie zaś branej pod uwagę przez organy obu instancji i dostępnej w aktach administracyjnych decyzji Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 27.03.1981r. nr [...]. Zarówno akt notarialny, jak i powoływana przez organy obu instancji decyzja wymieniają jako przedmiot użytkowania wieczystego między innymi działkę nr "2". Powyższe nie wyklucza jednak, że wcześniej, w 1979r. została wydana inna decyzja, która pozostawała w obrocie prawnym w dacie zawarcie umowy użytkowania wieczystego i to właśnie ona została powołana w akcie notarialnym. Występujących rozbieżności nie wyjaśniają wpisy w księdze wieczystej, znane na podstawie odpisu zwykłego z dnia 23.03.2009r., ani inne zgromadzone w sprawie dowody, zaś analizowane rozbieżności nie były przedmiotem ustaleń, czy rozważań w kontrolowanych decyzjach. Stwierdzone wyżej uchybienia czynią wadliwą podstawę faktyczna rozstrzygnięcia. Naruszenie przy rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art.77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § i 3 k.p.a., skutkujące niedokonaniem prawidłowych ustaleń w zakresie jednej z koniecznych przesłanek warunkujących stosowanie art. 63 ust. 2 ugn, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ustalenie dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste jako dowolne prowadzi też do naruszenia prawa materialnego – a to art. 63 ust. 2 ugn. Niezależnie od tego, trafnie zarzuca skarżąca, że w sprawie niniejszej organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a. i 77 §1 k.p.a. poprzez odstąpienie od ustalenia, w jaki konkretnie sposób, zgodnie z postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, Spółdzielnia była zobowiązana zagospodarować działkę nr "1", co winny były uczynić w sytuacji ograniczenia przedmiotu postępowania tylko do części nieruchomości. Ponadto, także i w tym przypadku należało dokonać ustaleń dotyczących zarówno przewidzianego w umowie, jak i faktycznego sposobu zagospodarowania całej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt "a" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). Uwzględniając, że w sprawie niniejszej nie zachodzą wskazane w art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłanki do prowadzenia postępowania dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć, na okoliczność iż przedmiotowy teren jest uporządkowany. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt III. sentencji wyroku.