II SA/Kr 1449/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu instancji oraz postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...].2002 r. nr [...] w punkcie 1, to jest odnośnie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...].2002 r. nr [...] odnośnie pozwolenia na budowę mostu, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1449/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi S. K. jest decyzja Wojewody z 4.10.2004r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania odnośnie udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie tej ustalono, iż Wójt Gminy J. decyzją z [...].2002r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J. i K. S. na budowę mostu na działkach nr [...] i [...] położonych w T. Decyzja ta w aktach nosi adnotację, że stała się ostateczną w dn. [...].2002r.. W dn. [...].2002r. do Urzędu Gminy w J. wpłynęło podanie S. K., który podaje, iż w związku z uzyskaną informacją o wydaniu pozwolenia na budowę mostu prosi o wydanie kserokopii "w celu złożenia własnych zastrzeżeń", wywodząc także iż jako właściciel sąsiedniej działki powinien otrzymać kserokopię decyzji. Pismem z [...].2002r. Wójt Gminy J. wyjaśnił, że decyzji nie doręczano S. K., albowiem z dokumentów złożonych w urzędzie nie wynika, aby był stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. S. K. podaniem złożonym w dn. [...].2002r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z [...].2002r. Wnioskodawca wywodził, iż decyzję wydano bez stanowiska Sądu Rejonowego w N, który rozpatruje sprawę o zasiedzenia gruntu, nadto błędnie przyjęto iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę mostu. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła także J. K. podaniem z [...].2002r., wywodząc w nim w szczególności, iż o wydanej decyzji – pozwoleniu na budowę dowiedziała się z kopii pisma skierowanego w dn. [...].2002r. do S. K.. Postanowieniem z [...].2002r. Wójt Gminy J. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną – pozwoleniem na budowę mostu z [...].2002r., uznając iż wnioskodawcy uprawdopodobnili przyczynę wznowienia postępowania. Decyzją z [...].2002r. Nr [...] Wójt Gminy J. działając w trybie wznowienia postępowania odmówił uchylenia decyzji własnej, pozwolenia na budowę mostu z [...].2002r.. Postanowieniem z [...].2002r. Wójt Gminy J. sprostował omyłkę, traktowaną jako oczywistą, w numerze działki, na którą m.in. opiewa pozwolenie na budowę, w decyzji z [...].2002r. posłużono się nr [...], a powinno być [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. K. decyzją z [...].2003r. Wojewoda uchylił decyzję Wójta Gminy J. z 26.08.2002r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy podanie o wznowienie zostało złożone w terminie ustawowym, nadto wyjaśnić kwestię doręczeń pozwolenia na budowę stronom, a także dokonać sprostowania oczywistej omyłki odnośnie numeracji działek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z 21.03.2003r. Wójt Gminy J. umorzył postępowanie wznowieniowe, podnosząc w uzasadnieniu, iż S. K. wniosek o wznowienie złożył po upływie terminu ustawowego. W wyniku rozpoznania odwołania S. K. Wojewoda decyzją z [...].2003r. Nr [...] uchylił decyzję Wójta Gminy J. z [...].2003r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W wytycznych organ odwoławczy nakazał wyjaśnić stanowisko J. i J. K. odnośnie wznowienia postępowania, nadto uzupełnić akta sprawy o wykaz stron i dowody doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę mostu. Wójt Gminy J. decyzją z [...].2003r. orzekł m.in. o umorzeniu postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją z [...].2002r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę mostu. Wojewoda decyzją z [...].2003r. Nr [...] rozpoznając odwołanie S. K. uchylił decyzję Wójta Gminy J. z [...].2003r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną wydania takiej decyzji było to, że organ I instancji w swej decyzji zamieścił różne rozstrzygnięcia, w tym także oprócz umorzenia postępowania odnoszące się do kwestii wstrzymania wykonania decyzji i zawieszenia postępowania. Uchylając wydaną decyzję zalecono, aby rozstrzygnięcia wymagające odmiennych form procesowych zawarte były w oddzielnych aktach administracyjnych. W dalszym ciągu postępowanie wznowieniowe prowadził Starosta S., który decyzją z [...].2004r. Nr [...] orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania "nr [...] z dnia [...].2002r. w sprawie pozwolenia na budowę – decyzja Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...].2002r. z powodu jego bezprzedmiotowości". W podstawie prawnej tej decyzji powołano wyłącznie art.105 § 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie starosta wywodził, iż S. K. podanie o wznowienie złożył z naruszeniem 30 dniowego terminu na dokonanie tej czynności, albowiem w wyjaśnieniu złożonym podczas rozprawy w dn. [...].2003r. jednoznacznie miał oświadczyć, iż o decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dowiedział się w kwietniu 2002r.. Termin miesięczny do wniesienia podania o wznowienie przez S. K., zdaniem starosty upłynął w dn. [...].2002r., nadto wniosek o wznowienie postępowania wycofali J. i J. K., a te okoliczności skłoniły organ do stwierdzenia, iż "brak jest przesłanek do dalszego toku postępowania". Akta I instancji nie zawierają zwrotnych potwierdzeń odbioru powyższej decyzji. Odwołanie od decyzji Starosty S. wniósł S. K. zarzucając błędne ustalenie, jakoby nie zachował terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania i domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji. W wywodach odwołania wskazano, ze w piśmie z [...].2002r. odwołujący się nie posługiwał się określeniem "decyzja ostateczna", a wyłącznie "pozwolenie". S. K. naprowadza, że o wydanym pozwoleniu na budowę dowiedział się po otrzymaniu pisma Wójta Gminy J. z [...].2002r., w jego ocenie składając wniosek o wznowienie w dn. [...].2002r. dotrzymał terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Opisaną na wstępnie decyzją z 4.10.2004r. Wojewoda rozpoznając odwołanie S. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa. Podzielono ocenę Starosty S., iż odwołujący się nie dotrzymał terminu do złożenia podania o wznowienie, nadto wskazano, że w art.148 k.p.a. stanowi się o "decyzji" nie zaś wyłącznie o "decyzji ostatecznej". Eksponując wycofanie wniosku o wznowienie postępowania przez J. i J. K. organ odwoławczy przychylił się także do stanowiska I instancji, że postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie S. K., zarzucając jej naruszenie dyspozycji art.105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego ustalenia, jakoby o decyzji dowiedział się w dacie [...].2002r., wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...].2002r. z powodu naruszenia art.145 § 1 pkt 4, art.28, art.61 § 4, art.50 § 1 k.p.a.. Skarżący w uzasadnieniu skargi przyznał, że w dn. [...].2002r. złożył do Wójta Gminy J. pismo w celu otrzymania kserokopii "decyzji wstępnej" celem złożenia własnych zastrzeżeń. Organ ten nie dopuścił skarżącego jako strony do udziału w postępowaniu, natomiast dokonał "oklauzulowania" pozwolenia na budowę w dn. [...].2002r., a skarżącemu odpowiedzi udzielił dopiero w dn. [...].2002r.. Zdaniem S. K. takie działanie organu podyktowane było chęcią uniemożliwienia zachowania skarżącemu domagania się wznowienia postępowania. Skarżący w dalszej części skargi obficie powołuje się na różne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny i w ich wyniku wywodzi m.in., że organ pierwszoinstancyjny wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie doręczył jej właścicielom działek sąsiednich, że wznowienie postępowania było sprzeczne z prawem, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., nadto wydanie pozwolenia na budowę stanowiło rażące naruszenie prawa. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, ograniczając odpowiedź w istocie do najistotniejszych wątków wyrażonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu podlega decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. o umorzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej udzieleniem przez Wójta Gminy J. pozwolenia na budowę mostu. Decyzja o umorzeniu postępowania wznowieniowego zapadła po uprzednim wydaniu przez Wójta Gminy J. postanowienia o wznowieniu postępowania. Chcąc rozstrzygnąć legalność wydania zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy przywołać regulacje zawarte w k.p.a. normujące procesowe aspekty wznowienia postępowania. W myśl art.148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, z mocy § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 1 i § 2 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art.149 § 3 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu wydawane jest w fazie wstępnej postępowania o wznowienie postępowania, negatywne załatwienie podania strony o wznowienie postępowania winno natomiast skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się także wówczas, gdy strona wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu. Rolą organu jest zbadanie z urzędu kwestii zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Udowodnienie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie obciąża stronę. W razie wątpliwości w tym zakresie organ winien wezwać stronę do złożenia w tej kwestii stosownego wyjaśnienia, albowiem wznowienie postępowania na skutek podania złożonego z uchybieniem terminu godzić będzie w zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art.16 § 1 k.p.a.). W sprawie bezspornym jest, iż Wójt Gminy J. wznowił postępowanie na skutek podania wniesionego przez skarżącego, który konsekwentnie oświadcza, iż o wydanej decyzji dowiedział się dopiero niewątpliwie z treści pisma Wójta Gminy J. z dn. [...].2002r., zatem miał dotrzymać terminu do wznowienia postępowania. Wznawiając postępowanie zakończone wydaniem w dn. [...].2002r. pozwolenia na budowę Wójt Gminy J. rozstrzygnął tym samym kwestię dopuszczalności wznowienia oraz kwestię zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przez skarżącego. Orzekające w sprawie organy umorzenie postępowania wznowieniowego tłumaczą z kolei brakiem zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie. Zdaniem Sądu oznacza to naruszenie art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.149 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu naruszenia przepisów o postępowaniu innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, uzasadniają na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W doktrynie wyraźnie wskazuje się, że uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, albo gdy nie ma podstaw do przywrócenia terminu, winna przybrać postać decyzji o odmowie wznowienia postępowania (por. B.Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, 8 wyd. Warszawa 2006, s.675). Wydanie zatem postanowienia o wznowieniu stanowi obowiązek właściwego organu przejścia do następnej fazy postępowania wznowieniowego, tj. przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, w przedmiotowym przypadku ustalenia, czy skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę mostu oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Katalog decyzji zapadających w wyniku wydania uprzednio postanowienia o wznowieniu określony jest w art.151 k.p.a.. Wśród tych decyzji nie wskazano decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodzić należy się z tym poglądem doktrynalnym, który dopuszcza nawet w tej fazie umorzenie postępowania wznowieniowego, choć ogranicza te przypadki tylko do tych, który wywołują skutek przewidziany w art.105 § 1 k.p.a.. Do takich przypadków zaliczono np. śmierć strony, gdy prawa i obowiązki miały charakter osobisty, albo gdy strona cofnęła żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego (por. B.Adamiak: Kodeks postępowania..., s.687). Zdaniem Sądu umorzenie postępowania wznowieniowego przez Starostę Suskiego nie można tłumaczyć bezprzedmiotowością tego wznowienia. Nawet gdy przyjąć, iż J. K. cofnęła żądanie wznowienia postępowania, to takiego cofnięcia żądania wznowienia nie było od skarżącego. Wątpliwości organów odnośnie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie należało rozstrzygnąć zanim zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Należało także ustalić, czy w dacie wniesienia przez skarżącego podania domagającego się wydania decyzji – pozwolenia na budowę decyzja ta była ostateczna, a jeżeli nie, rozważyć nawet, czy to źródłowe podanie z [...].2004r. nie traktować jako odwołania od decyzji, albowiem zostało w trakcie biegu terminu odwoławczego. Wznowienie w takim przypadku postępowania ocenić należy za przedwczesne, co w warunkach określonych dyspozycją art.135 Ppsa uprawnia Sąd co uchylenia postanowienia o wznowieniu, uznając je za przedwczesne. Organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić okoliczności dowiedzenia się przez skarżącego o pozwoleniu na budowę (od kogo i w jaki sposób skarżący dowiedział się o istnieniu w obrocie prawnym pozwolenia na budowę), a następnie poprawnie zakwalifikować wniesione podanie. W razie uznania, że podanie z [...].2004r. nosi cechy odwołania sprawę winien prowadzić Wojewoda . O ile podanie to nie zostanie uznane za odwołanie Starosta S. rozpozna podanie o wznowienie w pierwszej kolejności czyniąc ustalenia odnośnie zachowania terminu do wznowienia, w razie potrzeby pouczy także skarżącego o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie na podstawie art.58 i nast. k.p.a. Za niedopuszczalne z punktu widzenia ochrony interesów skarżącego uznać należy aprobowanie sytuacji, w której skarżący wnosi o udzielenie mu informacji odnośnie wydanego pozwolenia na budowę, wójt gminy zwleka ponad miesiąc z udzieleniem lakonicznej informacji, a następnie wykorzystywana jest ta okoliczność, aby podanie o wznowienie z [...].2004r. zakwalifikować jako wniesione z uchybieniem terminu. Takie działanie organów stanowi pogwałcenie zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów Państwa (art.8 k.p.a.). Postulaty skargi odnośnie objęcia kontrolą przez Sąd także pozwolenia na budowę nie są trafne, albowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem aktów wydanych w ramach postępowania wznowieniowego. Uznając zatem skargę za uzasadnioną na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono jak na wstępie, opatrując wyrok klauzulą ochrony tymczasowej przewidzianej w art.152 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.