II SA/Kr 1450/04

Sygn. akt II SA/ Kr 1450/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H.P. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego H.P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. 207/2003, póz. 1126), art. 2 ust. 1 ustawy z 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 93/2004, poz. 888), oraz art. 104 kpa, nakazał: inwestorom H.P. i B.P. dokonać przymusową rozbiórkę wiaty (nr 3 według protokołu z dnia 16 grudnia 2003r.) na działce nr "1" w obręb. [...] na nieruchomości położonej w N. przy ul. S. w N. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił co następuje: W związku z podaniami K.N., oraz mieszkańców ul. S. i Z. w N. w sprawie realizacji obiektów budowlanych na działce nr "1" obr. [...] położonej w N. przy ul. S., organ przeprowadził w dniu 16 grudnia 2003r. oględziny podczas których ustalono, że: 1. obiekt nr 3 (wg szkicu do protokołu oględzin) powstał w ten sposób, że nad regałami wykonanymi z profili stalowych łączonych ze sobą za pomocą spawania wykonano dach jednospadowy o konstrukcji stalowej kryty blachą trapezową, 2. regały nie posiadają stałego zafundamentowania, ustawione są na bloczkach betonowych na gruncie. Wysokość regału do najwyższego elementu przeznaczonego do składowania wynosi 2,05 - 2,30 m . Konstrukcja regału jest ażurowa, nie ma ułożonych podestów składowych z desek, regały sięgają od 3 do 4 poziomów składowych, 3. konstrukcja regałów i konstrukcja dachu jest ściśle powiązana ze sobą. Elementy są połączone ze sobą za pomocą spawania. Wymiary obiektu wynoszą 10,85 x 5, 34 m, 4. z oświadczeń inwestora wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany pod koniec listopada 2003r. na podstawie zgłoszenia przyjętego za pismem Urzędu Miasta N. z 24 listopada 2003r. Ustalono, że zgłoszenie obejmowało ustawienie regału, nie obejmowało natomiast wykonania konstrukcji dachu. Poprzez wykonanie zadaszenia doszło do powstania obiektu o wymiarach 10,85 m x 5,34m, o powierzchni przekraczającej 10 m 2. Dokonane zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczyło tylko i wyłącznie ustawienia regałów, a nie zrealizowania obiektu budowlanego, jaki powstał poprzez wykonanie dachu. Zgodnie z art. 30 ust. l pkt. l pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. l pkt. 1-3 tj. m.in. wiaty o powierzchni zabudowy do 10 m2. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 pr. bud., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. oraz powierzchnię zabudowy przedmiotowej wiaty przekraczającą 10m2, która nie jest przewidziana do rozbiórki w okresie 120 dni od daty rozpoczęcia jej budowy należy uznać, że do jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z treści przepisu art. 29 ust. l pkt. 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. wynika wprost, że zgłoszeniu podlega budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, zatem musza być spełnione kumulatywnie obydwie powyższe przesłanki. Brak jednej z nich powoduje, że obiekt podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Z dokonanych ustaleń wynika, że inwestor zrealizował obiekt bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, a więc dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej regulacji określonej w art. 48 pr. bud. zgodnie z którym (ust. 1) "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Natomiast z ust. 2 przepisu wynika, że Jeżeli budowa , o której mowa w ust. 1 : 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu godnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 nakłada się obowiązek przedstawienia wyznaczonym terminie zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt. 1 i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 pr. bud. Dlatego organ postanowieniem z [...] lutego 2004r. nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane i dostarczyć wymagane dokumenty w terminie do 15 kwietnia 2004r. W dniu 5 kwietnia 2004r. inwestorzy złożyli do organu pismo wraz załącznikiem-pismem Urzędu Miasta N. z 7 kwietnia 2004r., z którego wynika, że właściwy organ nie wyda stosownego zaświadczenia ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ prowadzący postępowanie w dniu 23 kwietnia 2004r. wystąpił bezpośrednio do Urzędu Miasta N. o wydanie zaświadczenia, czy realizacja inwestycji jest zgodna przepisami o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z odpowiedzi na powyższe wystąpienie- zaświadczenia Urzędu Miasta które wpłynęło do organu 3 czerwca 2004r. wynika, że "obiekty budowlane wybudowane na bazie regałów stalowych na działce nr "1" obr. [...] przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają funkcję terenu, a tym samym obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Z powyższego wynika, że wymóg złożenia w ustalonym terminie wymaganych dokumentów nie został spełniony, gdyż inwestorzy nie dostarczyli wymaganych dokumentów. Zgodnie więc z przepisem art. 48 ust. l i 4 pr. bud. organ nakazuje rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponieważ w dniu 1 czerwca 2004 r. weszła w życie ustawa z 16.04.2004r. o zmianie ustawy pr. bud., która w art. 2 ust. l stanowi, że "do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nin. ustawy stosuje się przepisy in. ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4, w trakcie prowadzonego postępowania ustalono także, że inwestor (przy braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie posiadał z dniu wdrożenia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, z którą przedmiotowa budowa byłaby zgodna. W odwołaniu od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego H. i B.P. zarzucili: - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego a w związku z tym niewłaściwe i co najmniej przedwczesne zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 pr. bud. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i zawieszenie postępowania do czasu umożliwienia im spełnienia obowiązku nałożonego Postanowieniem z [...].02.2004 r. znak [...]. Odwołujący twierdzili, że postawili na swojej działce regały składowe w 2003r., powiadamiając o tym Urząd Miasta (pismem z 10.09.2003r.), który przyjął zgłoszenie potwierdzając ten fakt pismem. Ponieważ regały nie zabezpieczały należycie składowanych na nich rzeczy, zabezpieczyli je przed wpływem czynników atmosferycznymi blaszanymi osłonami. W/w postanowieniem z dnia [...].02.2004r. organ nakazał im zabezpieczyć wykonane elementy przed wpływem czynników atmosferycznych, oraz dostarczyć zaświadczenie z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z treścią tego postanowienia zabezpieczyli wiaty, a z drugiego nałożonego obowiązku nie wywiązali się, z przyczyn podanych przez Urząd Miasta w piśmie z dnia 7.04.2004 r. znak [...], a więc bez swojej winy. H. i B. P. wskazali nadto, że wykonanie decyzji narazi ich na poważne straty materialne, których zwrotu będą się domagać. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 kpa, oraz art. 2 ust. l ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji podtrzymał ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczące rodzaju, miejsca oraz terminu wykonania obiektu. Organ ustalił, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania regałów, jednak zgłoszenie to nie obejmowało wykonania konstrukcji dachu, a w konsekwencji nowego obiektu, różnego od określonych w zgłoszeniu regałów. Obiekt zrealizowano więc w warunkach samowoli budowlanej. Jest to tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt. 5, przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Jest on użytkowany od ponad 8 miesięcy, a charakter tego użytkowania nie wskazuje na zamiar inwestorów czasowego jego wykorzystywania. Nie ma zatem w tym przypadku zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt. 12 pr. bud. Realizacja obiektu powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, iż został on zrealizowany samowolnie prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował art. 48 ust. 1 pr. bud. W sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 48 ust. 2 pr. bud. bowiem nie są spełnione warunki określone w art. 48 ust. 2 pkt. l lit. a) i b) pr. bud. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, póz. 717) przestał obowiązywać zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej N. nr [...] z dnia [...].11.1994r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie nie istniała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej inwestycji. Zatem nie została spełniona pozytywna przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt. 1 pr. bud. Niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została potwierdzona w zaświadczeniu UM N. z 27.05.2004r. znak [...]. Brak było więc podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 48 ust.2 pkt. 1 pr. bud. Postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 pr. bud. jest możliwe w sytuacji kumulatywnego wystąpienia przesłanek z pkt. 1 i 2 tego przepisu. Nie zaistnienie jednej z nich powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 pr. bud. Odnosząc się do zarzutów odwołania W dacie wszczęcia postępowania inwestorzy nie posiadali także ostatecznej decyzji o wzizt w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w sprawie nie było możliwe wdrożenie trybu legalizacyjnego z przyczyn wskazanych wyżej. Nadto, zalecenie wyrzeczone w postanowieniu z [...] stycznia 2004r. nie nakazywało budowy dachu, ale zabezpieczenie obiektu przez użycie elementów nie związanych trwale z konstrukcją regałów. Nie jest także możliwe zawieszenie postępowania zgodnie z wnioskiem strony, ponieważ przepisy pr. bud. nie przewidują możliwości zmiany terminu do wykonania nałożonego obowiązku i uwzględnienie tego wniosku stanowiłoby naruszenie prawa. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. P. i B.P. Skarżący zarzucili nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego a konsekwencji niewłaściwe i przedwczesne zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego. Powołując się w całości na swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa. Stosownie do treści art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę Sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z przyczyn podnoszonych w niej przez skarżących. Jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji. Dlatego musi ono być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Obowiązek nałożony na stronę w rozstrzygnięciu decyzji musi być określony i sformułowany w taki sposób, aby tego sformułowania w sposób oczywisty wynikało do czego strona jest zobowiązana. Jest oczywiste, że to rozstrzygnięcie decyzji ustala zobowiązanie lub przyznaje uprawnienie adresatowi decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r. kom. do art. 107 kpa, str. 506, także wyrok NSA z 2.09.1999, IV SA 1418/97, Lex. 47875). Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ze względu na restrykcyjny charakter normy przewidzianej w art. 48 § 1 pr. bud. Ma ona znaczenie także względu na fakt, iż w niektórych przypadkach zachodzi konieczność rozróżnienia i rozgraniczenia części obiektu wykonanej nielegalnie, od tej jego części, w stosunku do której spełnione są przesłanki zastosowania art. 48 ust. 1 pr. bud. Kontrolowana przez sąd decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają powyższym wymogom. Organ orzekając nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego przez skarżących sformułował rozstrzygnięcie w sposób niedopuszczalny. Nie wskazuje bowiem przedmiotu rozbiórki w sposób odpowiadający prawu (art. 107 kpa) sformułowanie zawarte w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, iż przedmiot tej rozbiórki oznaczony jest na szkicu do protokołu z dnia 16 grudnia 2003r. W istocie, przy takim sformułowaniu rozstrzygnięcia niemożliwe jest wykonanie decyzji, a w szczególności jej wykonanie w drodze egzekucji administracyjnej. Z sentencji tej nie wynika bowiem o jaki obiekt chodzi. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11.08.2005 r. VIISA/Wa 1779/04 (Lex. 190796): "w rozstrzygnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę a nie w jej uzasadnieniu, powinno być zawarte precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki, aby orzeczenie administracyjne nadawało się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej" i pogląd ten należy w całości podzielić. Już z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie, jako naruszająca przepis art. 107 kpa w sposób istotny i mający wpływ na wynik postępowania. Kolejna wadą zaskarżonej decyzji powodująca konieczność jej uchylenia jest przeprowadzenie przez organy postępowania w sposób naruszający przepisy art. 7 i 77 kpa, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego - art. 48 pr. bud. Otóż organy prowadzące postępowanie ustaliły, że znajdujące się na działce nr "1" obr. [...] w N. regały, zostały ustawione przez skarżących na podstawie zgłoszenia do Urzędu Miasta N. Wydziału Architektury i Budownictwa dokonanego pismem z dnia 29 lipca 2003r. Ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej kserokopii dokumentów stanowiących podstawę dokonanego zgłoszenia wynika, że dotyczyło ono dwóch regałów o wymiarach l,5m szer. x 7,5m dł. x 2,4m wys. każdy (k. 10 akt. adm.) wymiary regałów, których dotyczyło powyższe zgłoszenie podane zostały także na rysunku stanowiącym załącznik do pisma skarżących stanowiącego zgłoszenie, o którym mowa (k. 9 akt adm.). Natomiast w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organy ustaliły, że wymiary obiektu podlegającego rozbiórce - regałów zespolonych z dachem wynoszą odpowiednio: 5,34 szer. x 10,85 dł. x 2,05-2,30 wys. a więc są większe od wymiarów regałów, których ustawienie zostało zgłoszone. Sprawa tożsamości regałów jako obiektu podlegającego rozbiórce nie została zatem należycie wyjaśniona, co rzutuje na treść rozstrzygnięcia. W celu prawidłowego zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 pr. bud. należało te kwestie wyjaśnić w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Dopiero wówczas stanowcze ustalenia oparte na dowodach przeprowadzonych w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, stanowić by mogły podstawę do twierdzenia, że regały znajdujące się na działce i podlegające wraz z przymocowanym do nich dachem odpowiadają treści dokonanego przez skarżących zgłoszenia. Uchybienie powyższe stało się przyczyną naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 pr. bud.. Przewiduje on wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanej bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Skoro znajdujące się na działce skarżących regały - zdaniem organu - ustawione były na podstawie zgłoszenia i odpowiadają jego treści, brak było podstaw do orzekania nakazu rozbiórki całości powstałego obiektu. Nakaz taki winien bowiem dotyczyć wyłącznie tej części obiektu, która faktycznie została wybudowana bez prawem przewidzianej podstawy, tj. bez wymaganego pozwolenia. Jeżeli natomiast przeprowadzone dowody doprowadziłyby do ustalenia, że regały pokryte dachem nie odpowiadają regałom, których dotyczyło zgłoszenie na które powołują się i organy i skarżący - dopiero wówczas orzeczenie rozbiórki całej konstrukcji byłoby uzasadnione. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest jednak sprzeczna materiałem zebranym w sprawie, oraz zawiera wewnętrzna sprzeczność, która musi zostać wyjaśniona. Wskazane wyżej naruszenia prawa, którymi dotknięta jest zaskarżona decyzja winny zostać usunięte poprzez odpowiadające prawu sformułowanie rozstrzygnięcia, oraz prawidłowe ustalenie przedmiotu, którego dotyczy orzeczenie rozbiórki (cała konstrukcja, czy wyłącznie jej część wykonana bez pozwolenia). Uchybienia te mogą zostać usunięte w toku postępowania przed organem drugiej instancji, który zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dopuścił się wskazanych naruszeń powielając błędy decyzji pierwszoinstancyjnej. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.