II SA/Kr 1451/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, stwierdził, że odwołanie M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu [...] Nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r., znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust 1 u.p.b. nakazano M. B. "dokonać rozbiórki nadbudowanego poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozebrać należy dach wraz z drewnianymi ścianami poddasza budynku. Po rozbiórce należy prowizorycznie zabezpieczyć drewniany strop budynku" – zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu [...], decyzją Nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał inwestorowi M. B. "dokonać rozbiórki nadbudowanego poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozebrać należy dach wraz z drewnianymi ścianami poddasza budynku. Po rozbiórce należy prowizorycznie zabezpieczyć drewniany strop budynku". Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B.. Na skutek tegoż odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 31 sierpnia 2018 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu [...] Nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. została wysłana do M. P. jako pełnomocnika M. B. na jej adres; z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie pozostawiona została w aktach sprawy, z rygorem uznania za doręczoną, tj. zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Z powodu nieobecności adresata w dniu 27 grudnia 2017 r. w miejscu zamieszkania i tym samym niemożliwości doręczenia przesyłki osobiście, w skrzynce oddawczej pozostawiono awizo. Przesyłka po upływie 7 dni, tj. w dniu 4 stycznia 2018 r., awizowana została powtórnie. Przesyłka znajdowała się w Urzędzie Pocztowym [...] przy ul. [...] w [...], od dnia 27 grudnia 2017 r.; po upływie 14 dni, tj. 12 stycznia 2018 r. zwrócona została do nadawcy. Od tego też dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W związku z powyższym termin ten upływał z dniem 26 stycznia 2018 r. (nie był to dzień wolny od pracy). Odwołanie zostało złożone osobiście na dzienniku podawczym PINB w dniu 8 lutego 2018 r. z dwutygodniowym uchybieniem 14. dniowego terminu do jego złożenia, potwierdza to data nabita na prezentacie urzędu, na której odnotowano kolejny numer wpływu oraz podpis osoby przyjmującej pismo. Organ podkreślił, że korespondencja w sprawie, od czasu ustanowienia pełnomocnika, kierowana była na jego adres wskazany w treści pełnomocnictwa; wcześniejsza korespondencja kierowana na ten adres była podejmowana przez adresata. Organ podkreślił również, że do odwołania nie został dołączony wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podanie takie winno zostać złożone w terminie 7 dni liczonych od dnia, w którym strona powzięła wiedzę o uchybieniu terminu. Odwołanie zostało zatem wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia. W takiej sytuacji, zgodnie żart. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W końcowej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ – powołując się na orzecznictwo sądowe – wyjaśnił, że stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie stoi na przeszkodzie do rozpoznania wniosku strony o przywrócenie tego terminu, o ile wniosek taki zostałby złożony. Nie ma żadnych przeszkód, aby strona, która dowiedziała się z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania o tym fakcie, nie mogła wnieść o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Pismem z dnia 5 października 2018 r. M. B. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla powiatu [...] Nr [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowym odwołaniu co prawda nie znalazł się wprost wniosek o przywrócenie terminu, jednak opisana została szczegółowo sytuacja przedłużonej nieobecności pełnomocnika skarżącej i nieodebrania z tego powodu decyzji o nakazie rozbiórki. W odwołaniu znalazła się także prośba o pomoc w sprawie i zablokowanie decyzji o rozbiórce. Pełnomocnik skarżącej nie jest prawnikiem i nie posłużyła się właściwą terminologią "przywrócenia terminu", niemniej jednak bezpośrednio po zapoznaniu się z decyzją wniosła od niej odwołanie i poprosiła organ o pomoc w sprawie. Organ mając wiedzę, której nie ma strona, iż odwołanie wniesione jest po upływie terminu, co wymaga dodatkowego wniosku, winien był potraktować prośbę pełnomocnika skarżącej o pomoc jako wniosek o przywrócenie terminu, ewentualnie wezwać pełnomocnika skarżącej do wypowiedzenia się w tej kwestii. Nieobecność pełnomocnika skarżącej spowodowana była koniecznością opieki nad przewlekle chorą synową, która mieszka za granicą. Skutki nieprzywrócenia terminu do wniesienia odwołania są dla skarżącej wyjątkowo restrykcyjne, bowiem zobowiązana jest do rozbiórki części domu. Zwłoka we wniesieniu odwołania spowodowana była okolicznościami losowymi. W toku postępowania skarżąca – reprezentowana na tym etapie przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła pismo procesowe z dnia 10 grudnia 2018 r., przy czym sformułowana tam argumentacja zrelatywizowana jest zasadniczo do kwestii uzupełnienia braków formalnych skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego – czternastego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). W ocenie Sądu, organ odwoławczy poczynił w niniejszej sprawie prawidłowe ustalenia co do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Istotnie bowiem zawierająca decyzję organu I instancji przesyłka polecona – wysłana na adres M. P. jako pełnomocnika M. B. – z uwagi na nieobecność adresata przy próbie doręczenia w dniu 27 grudnia 2017 r. była przechowywana w placówce pocztowej; mimo dwukrotnego awizowania (w dniach 27 grudnia 2017 r. i 4 stycznia 2018 r.) i upływu 14 dni przesyłka ta nie została podjęta – zwrócono ją nadawcy. Organ przyjął, że w tej sytuacji skutek doręczenia nastąpił w dniu 12 stycznia 2018 r., a termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 26 stycznia 2018 r. Brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń, ściśle biorąc – brak jest podstaw do twierdzenia, że należało przyjąć daty późniejsze. Odwołanie, wniesione w dniu 8 lutego 2018 r., było zatem spóźnione. Jeżeli zaś odwołanie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Każde, nawet nieznaczne uchybienie tego terminu obliguje więc organ odwoławczy do wydania takiego postanowienia (zob. A. Golęba, tamże, s. 926). W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.; wydając to postanowienie, organ odwoławczy działał zatem prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Nawiązując do argumentacji skargi, wskazać należy, że żądanie przywrócenia terminu musi być wyraźne; sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie stwarza domniemania, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, a "pogląd jakoby można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany nie znajduje oparcia w przepisach administracyjnej procedury"; "wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu" (A. Wróbel, w: A Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 437 oraz powołane tam orzecznictwo, w szczególności wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 596/09, LEX nr 603140; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r., II OSK 2287/10, LEX nr 1121217). Wniosek o przywrócenie terminu powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a "nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskują o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją w art. 58 k.p.a." (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 389 oraz powołane tam orzecznictwo, w szczególności wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r., II OSK 2287/10, LEX nr 1121217). "Z art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Dlatego też (...) organ ten nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony, i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie" (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., I OSK 1285/07, CBOSA). W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na pewną odrębność kwestii stwierdzenia uchybienia terminu i kwestii ewentualnego przywrócenia terminu, wskazywaną już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. Na marginesie należy również dodać, że decyzja organu I instancji, jeżeli weszła lub wejdzie do obrotu prawnego jako decyzja ostateczna, może podlegać ocenie i ewentualnej weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, w ramach których właściwy organ może orzec także o skutku suspensywnym (art. 152 § 1, art. 159 § 1 k.p.a.); w doktrynie i orzecznictwie można też spotkać poglądy, które nie wykluczają stosowania w odniesieniu decyzji rozbiórkowej tzw. trybów fakultatywnych uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Kr 1050/16, CBOSA). Kwestii tych niepodobna tu jednak szerzej rozważać, jako że wykraczają one poza przedmiot niniejszego postępowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.