II SA/Kr 1452/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 września 2025 r. znak WS-VI.7534.3.26.2025.BP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 września 2025 r. znak: WS-Vi.7534.3.26.2025.BP, po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymano w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 19 marca 2025 r. znak: GN-II.6821.1.13.2024.JM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] poł. w obr. D. , jedn. ewid. I. . Z uzasadnienia oraz akt sprawy wynika, że K. S. zwrócił się o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy Iwanowice z dnia 15 kwietnia 1987 r. nr 9260a/877 na cel publiczny w postaci budowy drogi lokalnej nr [...]. Organy ustaliły, że powyższa nieruchomość została nieodpłatnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.nr 22 poz. 99) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14 poz. 60). Powyższy, nieodpłatny sposób przejęcia nieruchomości oznacza, że nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy art. 136 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), które dotyczą wyłącznie nieruchomości "nabytych". "Nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n. nie może być utożsamiane z nieodpłatnym przejęciem nieruchomości, której własność Skarb Państwa uzyskał wskutek wydanej decyzji, nie zaś poprzez dokonanie czynności prawnej. W świetle powyższego organy zgodnie uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, rzutująca na konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). K. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez wydanie przez organ II instancji błędnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; 3. art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 3b u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w istocie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości lecz do nieodpłatnego jej przejęcia. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania organy powiązały z formą nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, która nie jest zdaniem organów objęta zakresem u.g.n. uprawniającym do żądania zwrotu tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji, na podstawie której doszło do nabycia własności działek był art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowił, że "z dniem wejścia ustawy w życie (...) grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy nieruchomość przejęta na podstawie powołanych wyżej przepisów stanowi nieruchomość wywłaszczoną, w odniesieniu do której zastosowanie znajdą przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami możliwość zwrotu wiąże zasadniczo z nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie tej ustawy (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Na zasadzie odesłania w art. 216 rozszerzono możliwość żądania zwrotu nieruchomości, które wywłaszczone zostały na innych podstawach prawnych. Zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ust. 2 cyt. przepisu stanowi z kolei, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie zatem z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do dwóch kategorii nieruchomości. Pierwsza kategoria, to nieruchomości "przejęte lub nabyte" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ust. 1 u.g.n. Druga kategoria to nieruchomości "nabyte" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ust. 2 u.g.n., w tym na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 3b u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W świetle powyższego istniały podstawy ku temu, by różnicować pojęcia "przejęcia" i "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Znajdujący zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 216 ust.2 u.g.n. mówi natomiast wyłącznie o nieruchomościach "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa. Pojęcie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz (w:), J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). Zarówno zaś z odczytania przepisu art. 216 w kontekście historycznym, jak i z norm działu III, Tytułu I, Księgi drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. -Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) wynika, że nabycie własności nieruchomości, o którym mowa w art. 216, następuje poprzez przeniesienie własności w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne, takie jak zasiedzenie, czy dziedziczenie). Podsumowując, "nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być zatem utożsamiane z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, co oznacza, że przepis ten nie odnosi się do tych nieruchomości, których własność Skarb Państwa lub gmina uzyskali wskutek wydanej decyzji, nie zaś poprzez dokonanie czynności prawnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Za powyższym ścisłym rozumieniem przepisów przemawia wyrok NSA, w uzasadnieniu którego wskazano, że w myśl art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W sytuacji natomiast, w której do wywłaszczenia lub przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w okresie wcześniejszym (tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) przepisy tej ostatniej ustawy mogły (i nadal mogą) być stosowane - w zakresie możliwości dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości - tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1585/22). W innym z wyroków NSA argumentował, że unormowania zawarte w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowią przepisy przechodnie a więc są regulacjami prawnymi szczególnymi. Z tego powodu nie podlegają wykładni rozszerzającej. W konsekwencji stosowanie w stosunku do nich tego rodzaju wykładni, nawet z powoływaniem się na zasady konstytucyjne, nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Treść przepisów Konstytucji RP może bowiem stanowić wskazówkę przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawowych, których wykładnia budzi wątpliwości, ale powyższe nie może jednak oznaczać, że każdy przepis a zwłaszcza przepis przechodni, może być wykładany w sposób całkowicie odmienny od jego literalnej treści. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, ustawodawca ma też prawo do dokonywania regulacji prawnych, odnoszących się do stanów dawnych (powstałych przed uchwaleniem Konstytucji RP) w sposób odmienny od tych, które zaistniały po jej uchwaleniu (wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2172/22). Skoro do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie doszło na podstawie i w sposób wskazany w art. 216 u.g.n., przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania. Z tych więc powodów postępowanie o zwrot wymienionej we wniosku zwrotowym nieruchomości nie mogło być w ogóle prowadzone, a skoro zostało wszczęte, to - z mocy art. 105 § 1 k.p.a. - podlegało umorzeniu. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.