II SA/Kr 1454/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. na decyzję Wojewody z dnia 4 września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta W. na wniosek [...] Sp. k. w dniu 30 kwietnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budowa pawilonu handlowego, budynku stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego, muru oporowego, dróg wewnętrznych, parkingów, chodników, placów z instalacjami, przebudową sieci infrastruktury podziemnej kolidującej z inwestycją (eS, kanalizacja sanitarna), kanalizacji sanitarnej z separatorem, kanalizacji deszczowej z separatorem, zbiornikiem retencyjnym, drenażem zabezpieczającym mur oporowy, instalacjami elektroenergetycznymi: wiz, oświetlenia zewnętrznego z lampami, oraz elementami malej architektury na działce nr [...] w miejscowości W. obr[...] Na wniosek [...] Sp. z o.o., Starosta [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., znak: [...], przeniósł ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora – [...] Sp. z o.o. Następnie, na wniosek inwestora Starosta [...] decyzja NR [...] z 12 stycznia 2017 r., znak: [...], zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna 27 stycznia 2017 r. W dniu 19 stycznia 2017 r. wpłynęło pismo Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w W. (zwana dalej "Spółdzielnią") wskazujące, że Spółdzielnia jest stroną postępowania w rozumieniu ari. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego albowiem jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Starosta [...] pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. wezwał Spółdzielnię do sprecyzowania charakteru pisma z 19 stycznia 2017 r. - czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania, o stwierdzenie nieważności, o uchylenie lub zmianę decyzji, odwołanie od decyzji, wniosek o wydanie odpisów dokumentów z akt sprawy. Odpowiadając na wezwanie 1 lutego 2017 r. Spółdzielnia doprecyzowała zakres swojego żądania z 19 stycznia 2017 r., iż wnosi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] znak: [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. przeniesionej na nowego inwestora decyzją Starosty [...] znak: [...] z dnia 3 grudnia 2014 r. oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] znak[...] z dn. 12 stycznia 2017 r., argumentując, że bez własnej winy nie brała udziału we wskazanych powyżej postępowaniach. Postanowieniem z 16 marca 2017 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z 30 kwietnia 2014 r., znak: [...], przeniesioną na nowego inwestora decyzją Starosty [...] z 3 grudnia 2014 r., znak: [...] i zmienioną ostateczną decyzją Starosty [...] NR [...] z 12 stycznia 2017 r., znak: [...] Na to postanowienie zażalenie wniosła Spółdzielnia. Wojewoda postanowieniem z 12 października 2017 r., znak: [...] uchylił postanowienie Starosty [...] z 16 marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził mi.in., że Starosta [...] naruszył przepisy postępowania poprzez nierozpatrzenie wszystkich żądań strony oraz niezbadanie czy został zachowany termin do wniesienia wniosków o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych decyzją pierwotną i zamienną. Postanowieniem z 14 grudnia 2017 r. Starosta [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 26 marca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji zamiennej z 12 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji z 26 marca 2018 r., Starosta [...] odniósł się do uwag stron wniesionych w trakcie postępowania oraz stwierdził, że "wnioskująca Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. nie wykazała swojego interesu prawnego ". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółdzielnię Mieszkaniową w W. Wojewoda decyzją z dnia 4 września 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2017 r. nr [...], znak: [...] Starosta [...] - pomimo wyraźnej wskazówki w poprzednio wydanym w sprawie postanowieniu - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zbadał, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zachowała ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania także w sprawie zakończonej decyzją zamienną. W ramach postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie został naruszony, poprzez złożenie wniosku z 19 stycznia 2018 r. przedwcześnie, tj. w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji zamiennej, która stała się ostateczna z dniem 27 stycznia 2018 r. Podkreślono, że Starosta [...] wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku z 19 stycznia 2017 r. i doprecyzowania zakresu tego żądania, należycie i wyczerpująco poinformował wnioskodawcę o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na sposób rozpatrywania wniosku z 19 stycznia 2017 r. oraz udzielił niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa). Wnioskodawca znał okoliczności sprawy i odpowiedział w taki, a nie inny sposób, zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej są ściśle związane treścią żądania z 19 stycznia 2017 r. rozpatrując ten wniosek zgodnie z wolą wnioskodawcy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że brak było formalnych podstaw do wznowienia postępowania na wniosek z 19 stycznia 2017 r., gdyż w dacie złożenia wniosku o wznowienie decyzja nie była ostateczna. Weryfikacja takiej decyzji mogła nastąpić wyłącznie w trybie zwykłym (odwołanie). W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, zatem stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu tego postępowania. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja Starosty [...] jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obiegu prawnego, gdyż została wydana w konsekwencji błędnie wydanego przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu (na podstawie wniosku złożonego w dacie, kiedy decyzja zamienna nie była jeszcze ostateczna). Reasumując, Wojewoda - z uwagi na opisane wyżej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji w sprawie wznowienia zamiennego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa w W., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślając, że w odpowiedzi Starosty wskazano na decyzję pierwotną z 2014 r., jednocześnie zatajając toczące się postępowanie o zmianę tej decyzji. W ten sposób wprowadzono Spółdzielnię w błąd. Zdaniem skarżącej błędem jest przyjęcie, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i późniejsze postępowanie o zmianę tej decyzji to dwa niezależne postępowania, podczas gdy jest to ta sama decyzja częściowo zmieniona. Decyzja zmieniająca nie została ujawniona stronie skarżącej do dnia dzisiejszego. Dalej w skardze znajdują się wywody zmierzające do wykazania, że skarżąca Spółdzielnia winna być stroną postępowania. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 7 – 10 oraz art. 109 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn, które dostrzegł z urzędu. Żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść skutku, bowiem nie dotyczyły one istoty sporu (zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania) i były bezprzedmiotowe na obecnym etapie postępowania. Trzeba przypomnieć, że w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r., które zostało zakwalifikowane jako przedwczesny wniosek o wznowienie postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. poinformowała, że jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu – centrum handlowego i jest stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Celem wyjaśnienia istoty żądania spółdzielni organ Starosta [...] w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. na podstawie art. 9 k.p.a. opisał toczące się postępowania, w tym postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz postępowanie dotyczące zmiany tej decyzji – informując wprost, że pismo Spółdzielni z 19 stycznia 2017 r. wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Wezwano też o wskazanie, czy jej pismo z 19 stycznia 2017 r stanowi: < wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 30 kwietnia 2014 r., < wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji < wniosek o uchylenie lub zmianę tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. < wniosek o jej uchylenie lub zmianę w innym trybie < odwołanie od decyzji Starosty [...] z 12 stycznia 2017 r. < wniosek o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów. W zakreślonym terminie Spółdzielnia w piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. wyjaśniła: "precyzuje wniosek w ten sposób, że (...) wnosi na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] znak: [...] z dn. 30.04.2014 r. (...) oraz o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] znak: [...] z dn. 12.01.2017 r. z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Trzeba podkreślić, że wniosek wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 stycznia 2017 r. był w piśmie Starosty wymieniony jako jedna z możliwości zakwalifikowania pisma Spółdzielni z 19 stycznia 2017 r. Ponadto w piśmie Spółdzielni nie wskazano postępowania ani rozstrzygnięcia, które jest kwestionowane. Datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 stycznia 2017 r. jest data złożenia pisma, w którym wprost takie wezwanie sformułowano tj. dzień 1 lutego 2017 r., a nie dzień 19 stycznia 2017 r. – data wpłynięcia wcześniejszego pisma strony, które miało w istocie charakter bardzo ogólny. Biorąc pod uwagę, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja z 12 stycznia 2017 r. stała się ostateczna 27 stycznia 2017 r. należy więc przesądzić, że wniosek o wznowienie postępowania z daty 1 lutego 2017 r. dotyczył decyzji ostatecznej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda uwzględni tę okoliczność i rozpozna odwołanie odnosząc się merytorycznie do kwestii wznowienia postępowania dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skargi – jak już wcześniej stwierdzono – są całkowicie niedostosowane do obecnego etapu rozpoznania sprawy. Sąd nie może w ramach obecnego postępowania analizować, czy skarżącej Spółdzielni przysługuje przymiot strony postępowania, skoro zaskarżona decyzja opiera się na ustaleniu, że wniosek o wznowienie został złożony w stosunku do decyzji nieostatecznej. Oczywiście do tych argumentów będzie się musiał odnieść Wojewoda po zwrocie mu akt administracyjnych niniejszej sprawy tj. w decyzji rozstrzygającej odwołanie od decyzji Starosty [...] z 26 marca 2018 r. Decyzja organu I instancji oparta została na ocenie, że Spółdzielnia nie ma przymiotu strony postępowania, a w odwołaniu ten właśnie pogląd jest kwestionowany. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może odnosić się do tej kwestii, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostawała "kwestia rozdzielenia postępowań", choć wskazać należy, że postępowanie organów jest oczywiście prawidłowe. Decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o zmianie tego pozwolenia, to dwa odrębne akty administracyjne, a to że dotyczą jednej inwestycji nie ma znaczenia z punktu widzenia wznowienia postępowania. Na marginesie jedynie można jeszcze przypomnieć, że Starosta w skierowanym do Spółdzielni piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. szczegółowo i rzetelnie opisał zarówno decyzję pierwotną, jak i decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, a wznowienie odrębnie tych dwóch postępowań jest wynikiem takiego właśnie, jednoznacznie i precyzyjnie sformułowanego wniosku Spółdzielni z dnia 1 lutego 2017 r. Biorąc powyższe pod uwagę należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania poprzez błędne ustalenie daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania i w konsekwencji należało uchylić tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827)