II SA/Kr 1455/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na chwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr X/110/19 z dnia 17 czerwca 2019 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zachodniego Pogórza Wiśnickiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par. 3 ust. 1 pkt 2. Skarżący B. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na chwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr X/110/19 z dnia 17 czerwca 2019 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zachodniego Pogórza Wiśnickiego. Uchwałę tę zaskarżył w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 2, zarzucając naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności nieruchomości w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości Ł. D. nr [...] w Gminie T.. W skład tego gospodarstwa wchodzą działki nr [...] oraz [...], które znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zachodniego Pogórza Wiśnickiego. Podkreślił, że przejmując gospodarstwo rolne planował wyciąć rosnące tam drzewa i krzewy samosiejki, gdyż stan działki uniemożliwia użytkowanie jej zgodnie z rolniczym przeznaczeniem. Skarga wskazywała, że w trakcie wizji terenowej przeprowadzonej w dniu 13 kwietnia 2018 roku przez Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego stwierdzono, że drzewostan znajdujący się na działkach skarżącego ma charakter zadrzewienia śródpolnego. Skarżący podkreślił, że stosownie do art. 83f ust. 1 pkt 3b w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części nie wymaga zezwolenia wójta, jeżeli usunięcie ma na celu przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Tymczasem powyższe wyłączenie nie znajduje zastosowania w stosunku do działek znajdujących się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Względem takiego obszaru obowiązuje bowiem surowszy reżim prawny. Na podstawie bowiem par. 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr X/110/19 z dnia 17 czerwca 2019 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zachodniego Pogórza Wiśnickiego, na tym terenie wprowadzono zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Skarżący akcentował, że mimo, iż uchwała wprowadziła szereg wyłączeń od powyższego zakazu (§ 3 ust. 3, 5 i 6) to żadne z tych wyłączeń nie przewiduje odstępstwa polegającego na przywróceniu gruntu do użytkowania rolniczego. Powyższe rozwiązanie – w ocenie skarżącego – jest sprzeczne z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, w którym podano, że wprowadzenie odstępstw od niniejszego zakazu nie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe Obszaru. Podkreślił, że § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w sposób fundamentalny ogranicza uprawnienia właścicielskie, bowiem wyklucza możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem. Zaznaczył przy tym, że na terenie sąsiednich działek prowadzona jest działalność rolnicza, a w okolicy znajdują się osiedla domów mieszkalnych. Powyższe okoliczności powodują, że skarżący czuje się niesprawiedliwie traktowany, bowiem nie może korzystać z posiadanego gospodarstwa rolnego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Podkreślił skarżący, że skoro na terenie działek sąsiadujących z jego działką prowadzona jest działalność rolnicza, wprowadzenie zakazu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności i dyskryminuje go względem innych właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji domagał się jej oddalenia. Przedstawił procedurę uchwalania zaskarżonej uchwały. Za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności nieruchomości w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności. Wskazał, że wprowadzone ograniczenia mają oparcie w art. 24 ustawy o ochronie przyrody i nie ingerują w prawa skarżącego opisane w skardze. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony następujący zakaz "likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych". Organ administracji zauważył, iż zadrzewienia, w tym zadrzewienia śródpolne, spełniają szereg istotnych funkcji w przyrodzie. Wskazał, że wprowadzony uchwałą sejmiku województwa zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (...) obowiązuje niezależnie od tego, czy w danym przypadku wymagane jest uzyskanie zezwolenia lub dokonanie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa lub krzewu. Nadto odpowiedź na skargę zwracała uwagę, że w par. 3 ust. 3 pkt 1 wprowadzono właśnie odstępstwo od tegoż zakazu, zezwalając na możliwość "wycinania drzew i krzewów pod warunkiem zachowania funkcji przyrodniczej i krajobrazowej tych zadrzewień". Odstępstwo to wprowadzono między innymi z uwagi na ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów zawarte w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały, tj. "kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego poprzez zachowanie mozaiki pól uprawnych, miedz, płatów wieloletnich ziołorośli, a także ochronę istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych i przydrożnych". W uzasadnieniu do skarżonej uchwały wskazano, że "Z uwagi na coraz częstsze zaniechanie gospodarki rolniczej obserwowane na terenie Obszaru, powierzchnia zadrzewień na terenach porolnych stopniowo się zwiększa, dlatego przewiduje się, że wprowadzenie odstępstw od niniejszego zakazu nie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe Obszaru" oraz "(...) wycinanie drzew i krzewów z zadrzewień śródpolnych w celu przywrócenia gruntów ornych, sadów, łąk trwałych oraz pastwisk trwałych do upraw lub wypasu zwierząt również nie powinno wpływać negatywnie na przyrodę Obszaru (...)". Ponadto "Ustalając, czy usunięcie danego drzewa lub krzewu (bądź ich grupy) z zadrzewienia będzie miało wpływ na funkcje przyrodnicze i krajobrazowe, należy brać pod uwagę ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, wymienione w § 2 niniejszej Uchwały i w ich kontekście indywidualnie rozpatrywać poszczególne przypadki". Podkreślono, iż wskazane odstępstwo umożliwia nie tylko przywrócenie gruntu do użytkowania rolniczego, ale pozwala też na wycinkę drzew i krzewów w innych celach. Jednak z uwagi na funkcje przyrodnicze i krajobrazowe zadrzewień, usunięcie drzew i krzewów podlega pewnym ograniczeniom. Mając na uwadze fakt, iż wprowadzone zakazy i ograniczenia powodują, iż zaplanowanie wycinki pozwalającej zachować funkcję przyrodniczą i krajobrazową może adresatom uchwały sprawiać trudność w realizacji zgodnej z wymogami ustawy, Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego opracował w tym celu specjalną broszurę informacyjną. W ocenie organu administracji, mając na uwadze ustanowione odstępstwa od zakazu usuwania zadrzewień na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zachodniego Pogórza Wiśnickiego, wprowadzone zakazy i ograniczenia nie maja charakteru arbitralnego i nieproporcjonalnego. Wbrew twierdzeniom skargi możliwa jest wycinka drzew i krzewów w celu przewrócenia działki rolnej do użytkowania zgodnego z jej przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwie (Dz. U. 2020 r., poz. 1668; dalej u.s.w.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skargę w trybie powołanego przepisu może zatem więc wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego uchwalonymi przepisami prawa miejscowego. Zaskarżane przepisy uchwały organu samorządu województwa muszą godzić w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca negatywne konsekwencje prawne. W tej sprawie przedmiotem kontroli jest – w zakresie wskazanym w skardze – uchwała sejmiku województwa małopolskiego Nr X/110/19 z dnia 17 czerwca 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zachodniego Pogórza Wiśnickiego. Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55; dalej jako u.o.p.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Nie ulega wątpliwości, że wskazane w uchwale (par. 3 ust. 1) ograniczenia dotykają bezpośrednio prawa własności osób, których nieruchomości znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu. Skarżący jest właścicielem nieruchomości (gospodarstwa rolnego) położnego na terenie obowiązywania kontrolowanego aktu prawa miejscowego co oznacza, że ustanowione zakazy i ograniczenie w zakresie wykorzystywania nieruchomości, dotyczą wprost skarżącego. Wobec tego sąd uznał, że B. S. wykazał naruszenie własnego interesu prawnego, co stanowi o spełnieniu przesłanki formalnej umożliwiającej merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Na aprobatę zasługiwały podnoszone w skardze twierdzenia i wnioski, że ustanowiony w par. 3 ust. 1 pkt 2 uchwały zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, w zakresie, w jakim te ograniczenia wykluczają możliwości przywrócenia rolniczego charakteru przedmiotowego gruntu - stanowią przejaw nadmiernej, nieproporcjonalnej i nierównej ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na przedmiotowym obszarze. Podkreślić bowiem należy, że określenie w akcie prawa miejscowego konkretnych zakazów obowiązujących na terenie chronionego krajobrazu musi być dostosowane do specyfiki terenu, który ma podlegać ochronie. Wprowadzenie przy tym danego zakazu (spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p.) nie następuje w ramach swobodnego uznania organów administracji publicznej. Konkretny zakaz winien znajdować oparcie i uzasadnienie w potrzebie ochrony przyrody na określonym terenie. Zaakcentować należy, że ustanawiane na chronionym obszarze zakazy winny tworzyć spójny, wzajemnie uzupełniający się katalog niedozwolonych zachowań człowieka, mając chronić krajobraz przed nieuprawnioną ingerencją skutkującą przekształceniem terenu. W realiach ocenianej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustanawiając w spornej uchwale zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, wprowadzono zarazem także wyjątki od tegoż zakazu. Wyjątki te – stosownie do par. 3 ust. 3 uchwały – polegają na dopuszczeniu możliwości likwidowania i niszczenia zadrzewień pod warunkiem zachowania ich funkcji przyrodniczej i krajobrazowej. Dopuszczono także wycinkę gatunków inwazyjnych i obcych, drzew i krzewów owocowych w sadach i uprawach oraz wycinkę dokonywaną w ramach czynnej ochrony przyrody przez właściwe organy administracji. Dopełnieniem tej regulacji stanowią wyjątki od analizowanego zakazu określone w ust. 5 i 6 powołanego przepisu. Regulacja ta przewiduje, iż zakaz dotyczący likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych nie dotyczy także przeznaczania terenów na cele wydobywania skał i minerałów w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (przy wykazaniu braku negatywnego wpływu tej wycinki na ochronę przyrody) oraz zakazy te nie dotyczą terenów objętych koncesjami na wydobywanie kopalin ze złóż. Nadto – stosownie do ust. 6 – wykluczenie usuwania zadrzewień nie odnosi się do wykonywania koniecznych prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi dopuszczonymi do realizacji na Obszarze przez właściwe organy na podstawie Prawa budowlanego, obszarów przeznaczonych pod zabudowę i dopuszczających budowę nowych obiektów budowlanych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a także na których w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym ostateczne decyzje o warunkach zabudowy. Z przedstawionej wyżej regulacji wynika, że wyjątki przewidziane od ustanowionego zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień faworyzują przedsiębiorców wydobywających kopaliny ze złóż oraz skały i minerały, a także podmioty prowadzące działalność budowlaną w zakresie budowy nowych obiektów budowlanych. Wymienionym podmiotom stworzone zostały bowiem prawne podstawy do szerokiej ingerencji w przyrodę, obejmującą możliwość usuwania drzew w związku z prowadzoną działalnością wydobywczą lub budowlaną. Tymczasem podmioty zamierzające przystosować przedmiotowy teren do wykorzystywania go zgodnie z ustanowionym, rolniczym jego przeznaczeniem, poprzez likwidację występującego zadrzewienia, pozbawione zostały takiej możliwości. Analizowana regulacja stwarza więc stan nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów w zakresie dopuszczalnego wpływu (ingerencji) na środowisko. Zwrócić należy przy tym uwagę, że skoro zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, ograniczają konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości, to podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Istotnym elementem tej zasady jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony danej wartości (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2809/14). W tym też kontekście należy wskazać, że preferencyjne traktowanie określonych podmiotów odnośnie dopuszczonej możliwości wpływania na środowisko na ustanowionym obszarze chronionego krajobrazu, przy jednoczesnym wykluczeniu takiej możliwości innym podmiotom, w tym chcącym - poprzez wycięcie drzew - doprowadzić nieruchomość do możliwości korzystania z niej zgodnie z rolniczym jej przeznaczeniem, świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności i równości określonej w art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Jak zarazem wyżej już wskazano, ustanowienie konkretnego zakazu winno znajdować oparcie i uzasadnienie w potrzebie ochrony przyrody na danym terenie i być dostosowane do jego specyfiki. W przypadku zaś kontrolowanej regulacji brak jest dostatecznych podstaw do przyjmowania, iż oceniane przepisy równo traktują podmioty mające nieruchomości na spornym obszarze, skoro przepisy te dopuszczają szeroką możliwość usuwania drzew w związku z działalnością wydobywczą i budowlaną, wykluczając taką możliwość w przypadku m.in. prowadzenia działalności rolniczej. Mając powyższe na uwadze, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par. 3 ust. 1 pkt 2. Stosownie bowiem do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza jej nieważność w całości albo w części. Niniejsza sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan epidemii, należało przyjąć, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.