II SA/Kr 1456/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2005 r sprawy ze skargi M. I. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 2 czerwca 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 4 punkt 5 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 1 i 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294) w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. I. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] .05.2002r., znak: [...] , o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że M. I. pracował w latach 1966-1996 w Zakładach [...] "[...] " S.A. w [...] , w tym w okresie [...].01.1966-[...].10.1966 w narażeniu przez 4 godziny na zmianę na hałas ponadnormatywny, w okresie [...].11.1966-[...].08.1983r. bez narażenia na hałas, a w okresie [...].09.1983-[...] .12.1996 w narażeniu na hałas ok. 88 dB przez ok. 3 godziny na zmianę. M. I. był badany w 2001 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] , a następnie w 2002r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u M. I. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. I. wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę oraz brak staranności w wykonaniu u niego badań lekarskich. Podniósł też, że swoje obowiązki w zakładzie pracy wykonywał w ruchu ciągłym, tj. po 8 godzin dziennie, a w soboty i niedziele po 12 godzin na dobę. Dlatego też twierdzi, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nie odpowiada prawdzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w póz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej., mimo że przyjął istnienie narażenia na hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w mniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, póz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w mniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są lakoniczne, niejasne, nie tłumaczą w sposób przekonywujący treści dokonanego rozpoznania. W mniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] . Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy rozpoznając bowiem obustronny niedosłuch odbiorczy o wielkości UP-40 dB, UL-42 dB stwierdził, że rozpoznane zmiany nie są charakterystyczne dla przewlekłego urazu akustycznego, a konfiguracja audiogramu nie jest znamienna dla skutków narażenia na hałas. Tymczasem w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi także rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu z tym że w innej wielkości (UP-49, UL-50,6dB), dodając jeszcze do tego przymiotnik "ślimakowy", czego nie było w rozpoznaniu organu I instancji. Nadto zaś podkreślić należy, że zupełnie odmienne jest uzasadnienie tego orzeczenie. Tym razem zatem całkowicie inne argumenty powołano jako uzasadnienie przyczyn odmówienia rozpoznanemu schorzeniu słuchu zawodowego charakteru: wskazano mianowicie na fakt, iż "powszechnie wiadomo, że przy zmniejszonym dziennym narażeniu na hałas do 4 godz. na zmianę roboczą maksymalny dopuszczalny poziom hałasu można podnieść do 88 dB bez istotnego ryzyka rozwoju przewlekłego urazu akustycznego oraz że wielkość stwierdzonego ubytku słuchu jest niewspółmierna do czasokresu narażenia na hałas ponadnormatywny, co wskazuje na współudział czynników pozazawodowych". Organy administracyjne nie zwróciły uwagi na tę zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich. Nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. W uzasadnieniu decyzji przytaczają treść obydwu orzeczeń jako podstawy swego rozstrzygnięcia, a więc przyjmują ich zasadność. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawieraj ą też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, póz. 294 z późn. zm.). Za niezgodny z prawem materialnym uznać bowiem należy argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu przez IMP w Łodzi, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny przez całą zmianę roboczą. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, aNSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Za niewystarczające w tym względzie uznać bowiem należy bardzo ogólne i lapidarne stwierdzenie, iż "niewspółmierna wielkość ubytku słuchu wskazuje na współudział czynników pozazawodowych na rozwój niedosłuchu (wiek, cukrzyca)". Powołany argument o braku przekroczenia norm hałasu jest zatem nieprawidłowy. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniaj ą wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu i szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi, zwłaszcza dotyczących twierdzenia o istnieniu narażenia na hałas przez całą zmianę roboczą, a nie tylko jej część. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.