II SA/Kr 1456/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. i R. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2024 r., znak WI-I.7840.29.20.2024.SA w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. II SA/Kr 1456/24 UZASADNIENIE Starosta N. decyzją nr 2317/2021 z 13 grudnia 2021 r., znak: BUD.6740.2205.2021, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. Sp. z o.o. w C. pozwolenia na budowę budynku usługowego (hurtownia spożywcza), układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na wody opadowe na działkach nr [...] i [...] w C. . Starosta N. decyzją nr 673/2024 z 29 maja 2024 r., znak: BUD.6740.792.2024, na wniosek inwestora zmienił decyzję własną w ten sposób, że: 1) zatwierdził projekt budowlany zmieniony w zakresie: a. lokalizacji wjazdu na działkę i układu komunikacji wewnętrznej, b. lokalizacji kanalizacji deszczowej oraz separatora substancji ropopochodnych, c. rozwiązań projektowych dot. zbiornika na wody deszczowe, d. rozwiązań projektowych dot. zaopatrzenia budynku w wodę (rezygnacja z realizacji studni wodomierzowej, zmiana lokalizacji odcinka instalacji wodociągowej, która zasilana będzie z przyłącza wodociągowego realizowanego wg odrębnego postępowania - przyłącz i studnia wodomierzowa objęte skutecznym zgłoszeniem), e. gospodarki ściekowej (skrócenie odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej, poprzez którą nieczystości ciekłe z budynku odprowadzane będą do sieci poprzez przyłącz kanalizacji sanitarnej realizowany wg odrębnego postępowania przyłącz objęty skutecznym zgłoszeniem), f. zasilania budynku w energię elektryczną, tj. rezygnacji z realizacji instalacji elektrycznej na rzecz przyłącza elektroenergetycznego ze stacją trafo, które realizowane będą wg odrębnego postępowania - objęte skutecznym zgłoszeniem, g. bilansu terenu, h. rozwiązań architektoniczno-budowlanych i instalacyjnych budynku. 2) Na stronie pierwszej w punkcie pierwszym dotyczącym określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, po słowach "przestrzegać warunki zawarte w opiniach i uzgodnieniach," wpisał "przed oddaniem budynku do użytkowania dokonać rozbiórki obiektów, które na projekcie zagospodarowania opisane zostały jako przeznaczone do rozbiórki". Wojewoda Małopolski decyzją z 3 września 2024 r., znak: WI-I.7840.29.20.2024.SA, po rozpatrzeniu odwołań (1) E. S., (2) R. S., (3) K. S., (4) P. W., (5) A. Z., (6) D. S., (7) T. S., (8) J. K., (9) M. K., (10) J. K., (11) M. G., (12) M. H., (13) Ł. H., (14) A. G., (15) A. P., (16) J. G., (17) I. P., (18) P. S. i (19) K. S., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w "postępowaniu zamiennym" krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Pb (lex specialis do art. 28 k.p.a.), a następnie stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu ograniczony jest wyłącznie do dwóch działek inwestycyjnych. Odwołania pochodzą od właścicieli nieruchomości zabudowanych obiektami mieszkalnymi jednorodzinnymi w formie szeregowej przy ul. [...]. Odległości między budynkiem hurtowni spożywczej o wysokości 11,98 m a granicami działek, na których usytuowane są budynki w formie szeregowej, wynoszą ok. 33-53 m. Od strony północnej na terenie inwestycyjnym założono zastosowanie zieleni izolacyjnej ograniczającej uciążliwość budynku hurtowni spożywczej. Odwołania pochodzą również od właścicieli nieruchomości zabudowanych przy ul. [...] (działka nr [...]), ul. [...] (działka nr [...]) oraz przy ul. [...] (działka nr [...]) usytuowanych odpowiednio na północ i wschód od projektowanego budynku w odległościach ok. 60 m i 43 m. Biorąc pod uwagę rodzaj robót budowlanych oraz odległości między obiektami objętymi zmianą a nieruchomościami odwołujących się, organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane nie naruszają w żaden sposób prawa własności i nie utrudniają korzystania z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Budynki hurtowni spożywczych po ich zrealizowaniu co do zasady nie generują nadmiernego hałasu, drgań, czy zanieczyszczeń powietrza. Teren inwestycji jest przeznaczony pod zabudowę usługową (B6UK – tereny rzemiosła, handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii i innych rodzajów usług komercyjnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic terenu pozostającego w dyspozycji inwestora). Organ odwoławczy zastrzegł, że nie ocenia oddziaływania budynku hurtowni, którego lokalizacja została ostatecznie zatwierdzona decyzją pierwotną. Badając oddziaływanie wyłącznie robót budowlanych objętych zmianą pozwolenia na budowę na działkę nr [...] oraz nr [...] (przy ul. [...]), organ odwoławczy stwierdził, że jest oczywistym, że realizacja inwestycji wiąże się z koniecznością zapewnienia m.in. dojazdu do drogi publicznej. Zjazd z ul. [...] (od strony działek odwołujących się), oznaczony na PZT jako "7a", pozostaje bez zmian. Roboty budowlane polegające na zmianie lokalizacji wjazdu mają miejsce na działce inwestycyjnej i ograniczone są oznaczeniem 7c, toteż nie można upatrywać statusu stron u właścicieli działek nr [...] i nr [...] z powodu zmian w połączeniu komunikacyjnym z drogą publiczną. Zmiany układu komunikacji wewnętrznej oraz bilansu terenu nie mają wpływu na zabudowę działek sąsiednich. Podobnie jak zmiany rozwiązań architektonicznobudowlanych i instalacyjnych budynku – jako ograniczone do wnętrza obiektu – nie ograniczają swobodnej zabudowy tych działek. Pozostałe roboty (polegające na zmianie lokalizacji kanalizacji deszczowej oraz separatora substancji ropopochodnych, rozwiązań projektowych dot. zbiornika na wody deszczowe i zaopatrzenia budynku w wodę; gospodarki ściekowej; zasilania budynku w energię elektryczną) są robotami podziemnymi, których odległości nie są regulowane przepisami (§ 12 ust. 9 rozporządzenia WT). W skardze na powyższą decyzję E. S. i R. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając przy tym naruszenie art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 10 k.p.a. przez pominięcie ich jako stron i uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 5 Pb przez wydanie pozwolenia na budowę z pominięciem ich istotnych interesów. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że są właścicielami działki nr [...] oddzielonej niewielką drogą gminną od – zlokalizowanej w centrum osiedla domów jednorodzinnych – inwestycji. Postępowanie zakończone decyzją pierwotną toczyło się bez ich udziału przy przeoczeniu niezgodności inwestycji z planem miejscowym (uchwała nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec, Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2001 r. nr 78 poz. 1160), a teraz starosta wydał kolejną decyzję obarczoną tymi samymi wadami. Zdaniem skarżących już tylko parametry obiektu skłaniają do uznania ich za stronę. Organy pominęły urządzenia, które mają zostać wybudowane do obsługi obiektu, a które będą oddziaływać na ich działkę (m.in. hałas pracujących urządzeń chłodniczo-mroźniczych, zagrożenie pożarowe). Skarżący wskazali, że art. 3 pkt 20 Pb nie uzależnia uznania kogoś za stronę od tego, czy inwestycja będzie naruszała jakiekolwiek przepisy prawa; wystarczy, że inwestycja będzie oddziaływała na obszar sąsiadujący (§ 13 i § 60 rozporządzenia WT). Skarżący podkreślili, że ich działka od wielu lat wykorzystywana jest do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a inwestycja uniemożliwi im życie w dotychczasowy sposób. Prowadzenie działalności magazynowej/hurtowej wymaga zaangażowania ludzi i maszyn, co wygeneruje hałas, zapach, ruch samochodowy i istotne zmiany w sposobie funkcjonowania skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze (po rozpatrzeniu odwołania między innymi skarżących) od decyzji Starosty N. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą Z. Sp. z o.o. w C. pozwolenia na budowę budynku usługowego (hurtownia spożywcza). Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący powinni zostać uznani przez organ za strony kontrolowanego postępowania i czy w związku z tym organ powinien rozpoznać odwołanie merytorycznie, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze. Skarżący są właścicielami działki [...] oraz położonego na niej domu jednorodzinnego. Kwestię przymiotu strony w postępowaniu determinuje zakres przedmiotowy decyzji organu I instancji, którym w tym wypadku jest art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.b. Decyzją tą zmieniono decyzję Starosty N. z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 2317/2021 znak: BUD.6740.2205.2021 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. Sp. z o.o. w C. pozwolenia na budowę budynku usługowego (hurtownia spożywcza), układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na wody opadowe na działkach nr [...] i [...] w C. - w ten sposób że, zatwierdzono projekt zamienny i udzielono pozwolenia na budowę według projektu zamiennego w zakresie zmiany lokalizacji wjazdu na działkę i układu komunikacji wewnętrznej, lokalizacji kanalizacji deszczowej oraz separatora substancji ropopochodnych, rozwiązań projektowych dot. zbiornika na wody deszczowe, rozwiązań projektowych dot. zaopatrzenia budynku w wodę (rezygnacja z realizacji studni wodomierzowej, zmiana lokalizacji odcinka instalacji wodociągowej, która zasilana będzie z przyłącza wodociągowego realizowanego wg odrębnego postępowania - przyłącz i studnia wodomierzowa objęte skutecznym zgłoszeniem), gospodarki ściekowej (skrócenie odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej, poprzez którą nieczystości ciekłe z budynku odprowadzane będą do sieci poprzez przyłącz kanalizacji sanitarnej realizowany wg odrębnego postępowania przyłącz objęty skutecznym zgłoszeniem), zasilania budynku w energię elektryczną, tj. rezygnacji z realizacji instalacji elektrycznej na rzecz przyłącza elektroenergetycznego ze stacją trafo, które realizowane będą wg odrębnego postępowania - objęte skutecznym zgłoszeniem, bilansu terenu, rozwiązań architektoniczno-budowlanych i instalacyjnych budynku. Należy zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 36a ust. 1 P.b. jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 795/06). Przy czym postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz odrębne postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Organ w postępowaniu prowadzonym z wniosku inwestora o zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, dokonuje jedynie oceny możliwości oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości, w zakresie objętym zmianą. Należy bowiem zauważyć, że wydanie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę, przy czym w postępowaniu tym przepisy art. 32-35 ustawy stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 ustawy). Takie nowe postępowanie w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczone jest zatem do zakresu dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonych w art. 32-35 czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. Należy zauważyć, że organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Zatem przedmiotem rozpoznania organu architektoniczno-budowlanego w niniejszej sprawie były tylko te kwestie, które zostały wypunktowana w decyzja organu I Instancji jako podlegające zmianom. (por. Wyrok NSA z 14.07.2022 r., II OSK 2043/19, LEX nr 3392388.) Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 36a u.p.b. ponownie zatem ustala krąg stron tego postępowania, stosownie do zatwierdzanych zmian. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się natomiast na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej zwanej u.p.b.). Z przepisu tego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis wyróżnia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości oraz położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 u.p.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) dokonano istotnej zmiany definicji obszaru oddziaływania obiektu. Definicja odeszła od "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" i cały ciężar normatywny przeniosła na "ograniczenia w zabudowie terenu". W ocenie ustawodawcy dotychczasowe brzmienie komentowanego przepisu budziło wątpliwości interpretacyjne i ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego było utrudnione. Judykaty sądów administracyjnych oddziaływanie obiektu wiązały z różnymi często trudnymi do jednoznacznego ustalenia oddziaływaniami, jak np. wibracje, zanieczyszczenia czy różnego rodzaju immisje o trudnych do określania wartościach. Wobec tego za zasadne uznano ograniczenie pojęcia obszaru oddziaływania do "zabudowy", bowiem ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie dotyczą takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub utrudnia wykonywanie robót budowlanych z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych. Zatem obszarem oddziaływania obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych wynikające z przepisów dotyczących zabudowy. Bez znaczenia dla określenia tego obszaru pozostają natomiast jakiekolwiek inne subiektywne uciążliwości. (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 3.) Obecnie zatem, w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę nieruchomości sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2021 r. sygn. II OSK 403/21, z 16.05. 2019 r. sygn. II OSK 1655/17, z 25.09.2018 r. sygn. II OSK 2352/16). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19, LEX nr 3392388). Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 u.p.b., czyli powodujące ograniczenia w zabudowie wynikające z odrębnych przepisów. Przyjmuje się w orzecznictwie sadów administracyjnych, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. jest nie tylko realna, ale również potencjalna możliwość wystąpienia ograniczeń w zabudowie. Jednak w niniejszej sprawie sytuacja faktyczna jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek, również potencjalnej, możliwości wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń przez projektowaną inwestycję na nieruchomość skarżących, która oddalona jest od terenu inwestycji od około 42 metrów (od południowo – wschodniego narożnika budynku hurtowni do południowo – zachodniego budynku domu skarżących i około 15 metrów do granicy działki [...]) do około 57 metrów (od wjazdu oznaczonego jako 7c do południowo – zachodniego budynku domu skarżących i 37 metrów do narożnika działki [...]). Na koniec zauważyć należy, że projektowana inwestycja znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec (z wieloma zmianami). Teren inwestycji położony jest w obszarze oznaczonych symbolem B6UK (tereny rzemiosła, handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii i innych rodzajów usług komercyjnych o uciążliwości nie przekraczającej granic terenu pozostającego w dyspozycji inwestora. Dopuszczona funkcja mieszkalnictwa i socjalno-biurowa dla właściciela.), gdzie wysokość nowo realizowanych budynków – zgodnie z § 7 pkt. 9 przewidziano na poziomie: a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do 14 metrów, b) dla zabudowy usługowej i zagrodowej do 25 metrów, c) dla pozostałej zabudowy do 35 metrów. Plan nie wyznacza przy tym innych parametrów nowej zabudowy (za wyjątkiem 30 % powierzchni biologicznie czynnej i spadku głównych połaci dachowych do 45 °). Plan ten nie był kwestionowany przez skarżących i jest obowiązujący. Podsumowując należy wskazać, że Sąd -w ślad za organem- nie znalazł podstaw do ustalenia, że nieruchomość skarżących mogłaby znaleźć się w obszarze, na którym przepisy szczególne, w związku z planowaną inwestycją, wprowadzałyby ograniczenia w zabudowie, co z kolei mogłoby uprawniać do posiadania statusu strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zatem umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.