II SA/Kr 1457/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M. W. i J. W. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Kr 1457/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. i J. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w K. z [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zamurowania okna. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Podaniem z [...] 2003r. J. P. zwróciła się do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. o wydanie nakazu zamurowania okna w mieszkaniu J. W. zlokalizowanym w budynku przy ul. [...] 19, podając iż okno to wychodzi bezpośrednio na taras w jej budynku przy ul.[...] 19a. W sprawie przeprowadzono oględziny budynków, wykonując szkice oraz zdjęcia okna w budynku przy ul.[...] 19. Wg oświadczenia J. W. okno w tym miejscu stanowi jedyne doświetlenie pokoju, który wykorzystuje jako pracownię geodezyjną, istniało ono w dacie zakupu lokalu przez J. W., tj. już w 1996r., rok później dokonano wymiany okna, zachowując jego wymiary zewnętrzne i podział. J. P. wyjaśniła, że okno zostało wykonane w 1993r. przez poprzednią właścicielką lokalu B. C. Budynki te zostały wybudowane około 100 lat temu i początkowo tworzyły jedną całość, zaś ok. 30 lat temu dokonano fizycznego podziału na dwa odrębne budynki, a granica biegnie między innymi po licu ściany, w którym umieszczone jest przedmiotowe okno. W trakcie postępowania J. W. przedłożył dowody, iż zgłaszał w 1997r. zamiar wymiany istniejącego okna, a zamiar ten nie spotkał się ze sprzeciwem właściwych organów. Fakt ten został potwierdzony przez Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w N., który ponadto przedłożył do akt sprawy dokumentację projektową związaną z pozwoleniem na budowę wewnętrznej sieci gazowej w lokalach J. M. i J. P. z rzutem parteru i piętra, gdzie zaznaczono wyjście na taras. W sprawie oświadczenie złożył B. T., który na zlecenie J. W. dokonywał w 1997r. wymiany stolarki okiennej. Według jego zeznań otwór okienny nosił znamię otworu oryginalnego, a budynek nie był remontowany od chwili jego wybudowania. Oświadczenie w sprawie złożył także M. W., który wyjaśnił, że do 2000r. przez kilkadziesiąt lat mieszkał w budynku przy ul. [...] i pamięta, że okno od strony tarasu istniało od momentu jego tam zamieszkania. J. W. złożył do akta sprawy zdjęcie datowane na 1997r., wykonane w trakcie remontu swego lokalu, na którym odkuty jest tynk wokół przedmiotowego okna, a zdjęcie to dowodzić ma, że otwór okienny istniał od chwili wybudowania budynku. Do akt sprawy J. W. dołączył także odpis z księgi wieczystej datowany na [...]1996r., dla lokalu mieszkalnego oznaczonego nr 1 w budynku przy ul.[...] 17, gdzie jako właściciela wymieniono B. C, a lokal ten składał się m.in. z trzech pokoi, a także umowę sprzedaży tego lokalu na rzecz M. W. i J. W. Organ I instancji umożliwił stronom wypowiedzenie się w sprawie, zawiadamiając o zebranych dowodach w sprawie. Decyzją z[...] 2004r. Nr [...] organ I instancji odmówił wydania nakazu M. i J. W. usunięcia nieprawidłowości poprzez wydanie nakazu zamurowania okna wychodzącego bezpośrednio na taras w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] 19 (dawniej ul. [...]17) w N. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.80 ust.2 pkt 1 w zw. z art.83 ust.1, art.66 ust.1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994r. - prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ). Organ obszernie opisał stan faktyczny sprawy eksponując zebrane dowody, zwracając uwagę, że na sporządzonej dokumentacji budowlanej w 1989r. na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę wewnętrznej sieci gazowej dla J. M. i J. P. ukazano przedmiotowy otwór okienny jako istniejący. Zacytowano treść art.66 ust.1 prawa budowlanego, eksponując zaś fakt, że budynki przy ul. [...] 19 i 19a stanowiły w przeszłości jeden obiekt budowlany, organ uznał iż okno istniało od co najmniej 50 lat, zostało wykonane w trakcie budowy budynku, o czym świadczy zachowany układ cegieł. Dano wiarę zeznaniom świadków, a także wyjaśnieniom J. W., który jedynie dokonał wymiany stolarki okiennej, po uprzednim zawiadomieniu właściwych organów o zamiarze wykonania tego typu robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P., zarzucając organowi I instancji brak staranności w rozpatrzeniu jej wniosku źródłowego. Odwołująca się wskazuje, iż istnienie okna zagraża jej prywatności, podnosi że zebrane w sprawie dowody nie są rzetelne, w jej ocenie należało zasięgnąć opinii konserwatora zabytków czy tego rodzaju okna były wykonywane w okresie realizacji przedmiotowego budynku. J. P. podnosi brak tego rodzaju okien w innych budynkach w kompleksie przy ul.[...] i [...], co przemawiać za jej stanowiskiem. Wskazała, że istnieje możliwość doświetlenia lokalu Państwa W. z innej strony, nadto podniosła szpecący charakter kraty na oknie oraz odpadający tynk ze ściany, stanowiący zagrożenie dla osób przebywających na tarasie. Rozpoznając to odwołanie opisaną na wstępie decyzją MWINB w K. uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 2 i art.104 ustawy z 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art.80 ust.2 i art.83 ust.2 ustawy z 7.07.1994r. - prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb) oraz art.2 ust.1 ustawy z 16.04.2001r. o zmianie ustawy - prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz.888). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji nieprawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, nadto w jego przekonaniu nie udowodniono, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego. Zdaniem MWINB w K. zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż nie ustalono jednoznacznie czy w chwili podziału nieruchomości, tj. w 1978r. przedmiotowe okno istniało. Zgodzono się, że J. W. dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ale zdaniem II instancji "przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji winien rozszerzyć materiał dowodowy w celu jednoznacznego ustalenia czy sporne okno było od początku istnienia przedmiotowego budynku. Gdyby okno powstało po 1978r., zdaniem organu odwoławczego naruszałoby to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w aspekcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem organu II instancji przedłożony projekt techniczno-budowlany sieci gazowej nie przedstawia tej części budynku, w której znajduje się sporne okno, "w związku z czym nie wnosi nic do sprawy". Inne kwestie uznano za nie mające wpływu na wynik sprawy, w konkluzji uznając za uzasadnione zastosowanie dyspozycji art.138 § 2 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. W. i J. W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie o "zmianę i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji". Skarżący zarzucili naruszenie art.107 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego w postępowaniu przed I instancją. Skarga zawiera wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie budownictwa B. I., wykonanej w dn. [...] 2004r. na okoliczność, iż sporne okno istniało od daty wzniesienia "budowli". Rozwijając skargę wskazano na sprzeczność między rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji, gdzie organ odwoławczy stwierdził, iż "w niniejszej sprawie nie udowodniono, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego". Zarzucono także sprzeczne z zasadą nieretroakcji powołanie się na rozporządzenie wykonawcze do prawa budowlanego z 2002r., nadto pominięcie zebranych i licznych dowodów, które zdaniem skarżących jednoznacznie wskazują, że okno to istniało od chwili wybudowania budynku, który przez wiele lat miał jednego właściciela i stanowił całość. Skarżący wskazując na projekt związany z budową sieci gazowej w 1989r. wykazują, że wbrew wywodom decyzji kasacyjnej jest na tym projekcie uwidocznione okno, a to dowodzi fałszywości oświadczenia J. P., jakoby okno wykonała w 1993r. jej siostra - B. C. Skarżący eksponują, ze lokal zakupili w dobrej wierze, w chwili zakupu okno istniało, a żadnych zastrzeżeń wówczas J. P. nie zgłaszała, nadto nie przedstawiła żadnych innych dowodów. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie. Wskazując na obowiązki organów administracji publicznej wynikające z dyspozycji art.7 i 77 k.p.a. w aspekcie dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, strona przeciwna wywodzi iż organ I instancji bardzo pobieżnie przeprowadził postępowanie, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Odwołując się do wykazanych uchybień organu I instancji podtrzymano pogląd o konieczności wyjaśnienia sprawy w znacznej części w aspekcie czy sporne okno istniało w budynku czy też nie. W piśmie procesowym złożonym w dn, [...] 2007r. skarżący podtrzymali wywody skargi, nadto powoływali się na ustalenia kolejnych opinii osób posiadających uprawnienia budowlane w aspekcie istnienia okna od chwili wybudowania budynku. Złożyli ponadto spis kosztów, jakie ponieśli w związku ze sprawą, domagając się aby Sąd obciążył kosztami J. P. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu skarga jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy skarżącym, że zakres postępowania wyjaśniającego dopuszczalnego przed sądem administracyjnym określa art.106 § 3 Ppsa, ograniczając go w wyłącznie do dowodów z dokumentów i o tyle, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii osoby, która traktują jako biegłego, zatem wniosek ten podlegać musiał oddaleniu, jako niedopuszczalny w świetle cyt. przepisu. Decyzja organu II instancji za podstawę swą wskazuje art.138 § 2 k.p.a. stanowiący przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art.138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.592). Nie jest to jednak stanowisko jedyne, przeciwnicy takiego poglądu afirmują tezę, iż decyzja z art.138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana w sposób wyjątkowy (por. A.Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia..., Zakamycze 2000, s.766, op. cit.). Trzeba tu jednak zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art.136 k.p.a.. Inaczej mówiąc tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W literaturze przedmiotu zwraca się ponadto uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G.Łaszczyca, w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz.Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s.748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art.7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, by merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonywujący, aby zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, dopuszczając się naruszenia art.138 § 2 k.p.a. oraz art.7 k.p.a. w aspekcie dążenia do załatwienia sprawy. Zdaniem sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej uchylenie. Zgodnie z art.107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dn.15.11.2000r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. Lex Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dn.5.02.1990r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz.31). Za dopuszczalnością samego zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. opowiadał się NSA w wyroku z dn.20.05.1998r. I SA 1896/97, (baza orzecz. Lex Nr 44519), wskazując na istotną, zwłaszcza wówczas, funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w k.p.a. odnośnie nakazu uzasadniania swego rozstrzygnięcia. Skoro w podstawie prawnej powołano art.138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ odwoławczy uchylił się od prawidłowego uzasadnienia decyzji. Podstawą wydania decyzji typu kasacyjnego, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a. nie może być jak to wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy "nieprawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego". Jeśli ta ocena jest nieprawidłowo, to należało wskazać w jakim zakresie istnieją te nieprawidłowości i dokonać samemu prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Słusznie zarzucają skarżący wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który stwierdził, że "nie udowodniono, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zamurowanie przedmiotowego otworu okiennego". Trafny jest także zarzut powoływania się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r.., gdyby nawet okno to wykonano bez pozwolenia lub zgłoszenia w 1993r., jak to wywodzi uczestniczka - J. P., to ocena legalności takich robót budowlanych nie mogłaby być prowadzona w oparciu o przepisy aktu, który w tym czasie nie istniał w obrocie prawnym. Tych zarzutów skarżących strona przeciwna nie odparła uchylając się w jakimś sensie od obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę. Sąd nie podziela wywodów organu odwoławczego zawartych w odpowiedzi na skargę, jakoby organ I instancji przeprowadził postępowanie pobieżnie. Przeciwnie, I instancja dokonała oględzin spornego okna, umożliwiła stronom składania wyjaśnień i przedstawianie dowodów, zwracając się zaś do organu architektoniczno-budowlanego uzupełniła akta sprawy o dokumenty, które mogą być pomocą w rozstrzyganiu sprawy. Sąd nie podziela zdecydowanego stwierdzenia WINB w K., jakoby dokumentacja techniczna z 1989r. wykonana na potrzeby budowy sieci gazowej, nie zawierała na rzucie I piętra budynku przy ul. [...] 17 (wg ówczesnej numeracji) spornego okna. W istocie jest odwrotnie, okno to na dokumentacji widnieje. Jeśli zatem okno uwidocznione zostało w dokumentacji sporządzanej w 1989r. i to na użytek m.in. J. P., to werbalne wskazywanie przez nią, iż okno wykonać miała w 1993r. jej siostra, winno podlegać ocenie organu w trybie art.80 k.p.a., tj. na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Organ II instancji nie wskazał żadnych środków dowodowych, jakimi powinien posłużyć się organ I instancji, aby w sposób jednoznaczny ustalić datę wykonania spornego otworu okiennego. Zdaniem Sądu dowodem takim mogłyby być zeznania B. C.. Organ II instancji na tę kwestię uwagi nie zwrócił, nadto nie ocenił, czy przeprowadzenie takiego dowodu uzupełniającego nie byłoby możliwe w trybie art.136 k.p.a.. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) należało ją uchylić. Sąd opatrzył wyrok klauzulą ochrony tymczasowej na podstawie art.152 Ppsa, o kosztach orzeczono na zasadzie art.200 Ppsa, na co składa się zwrot wpisu oraz koszty dojazdu skarżących do Sądu.