II SA/Kr 1461/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. kwotę 307 zł (trzysta siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [.....] z dnia 27 sierpnia 1998r., wydaną na podstawie art. 28 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. jako inwestora zastępczego Gminy Miasta K. dla inwestycji obejmującej nową oficynę w zespole pałacowym Willa [.....] w K. przy ul. [.....] działka nr [.....]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [.....] września 1997r., a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ uznał, że lokalizacja obiektu jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , uchwalonego uchwałą nr VI1/58/94 Rady Miasta K. z dn. 16 listopada 1994r. zmieniającą uchwałę Miasta K. z dnia 30 kwietnia 1994r. oraz z wymogami ochrony środowiska. Projekt budowlany wykonany został przez osobę uprawnioną i w ocenie organu był zgodny z przepisami prawa budowlanego. Pismem z dnia [.....] 1998r. A.B. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co zostało stwierdzone w postanowieniu Wojewody [.....] z dnia 28 października 1998r. A.B. wniósł na w/w postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia skargi postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu zostało uchylone. W dniu [.....] 2002r. wpłynęło uzupełnienie odwołania wniesionego w 1998r. Wojewoda [.....] decyzją z dnia 3 października 2002r. znak [.....], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 kpa, orzekł o umorzeniu postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiocie pozwolenia na budowę w/w inwestycji zostało w 2000 roku przeprowadzone postępowanie w trybie nadzwyczajnym, ponieważ A.B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [.....] 1998r. Wydana została decyzja z dnia 26 października 2000r. o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności stała się ostateczna, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [.....]. Wojewoda podkreślił, że budowa oficyny została zakończona, decyzja o pozwoleniu na budowę została wykorzystana, a inwestor skorzystał z nadanych tą decyzją uprawnień. Skoro zaś obiekt zrealizowano i jest on użytkowany, niecelowe jest udzielanie pozwolenia na budowę lub rozstrzyganie w tej kwestii, a prowadzenie postępowania, w wyniku którego zapadłaby decyzja o możliwości prowadzenia budowy dla inwestycji jest bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [.....] do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł A.B. , zarzucając naruszenie: 1) art.105 § 1 kpa przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do sytuacji, w której nie zachodzi wymagana w tym artykule przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wobec wniesienia skutecznego odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji; 2) art.127 § 1 kpa przez odmowę merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej w zakresie podniesionych przez stronę zarzutów; 3) art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez umorzenie postępowania z powodu wykonania przez stronę decyzji nieostatecznej; 4) art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez uznanie za ostateczną decyzji Prezydenta Miasta K. 27 sierpnia 1998r. o pozwoleniu budowlanym, wydanej z naruszaniem wymienionych przepisów ustaw. Ponadto w skardze podniesiono naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa i prawa (art. 8 kpa.), jak również naruszenie prawa obywatela do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji (art.78 Konstytucji RP) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 kpa). Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [.....] z dnia 3 października 2002 i tym samym zobowiązanie organu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wymienionego odwołania, a w szczególności do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. jako wydanej z naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według spisu kosztów a w razie jego braku według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 26 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Kr 2969/02 zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci uczestników postępowania M.S. i M.S. Po wskazaniu przez skarżącego w piśmie z dnia [.....] 2009r. następców prawnych zmarłych uczestników WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 24 września 2009r. podjął postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę zostały wykonane przed zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Skoro zaś organ jest zobowiązany do orzekania na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dniu orzekania, to musiał wziąć pod uwagę, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zostało już zrealizowane, a tym samym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Podkreślić trzeba, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko inwestycji, która dopiero ma być zrealizowana, a nie już została zakończona. Jest to pogląd utrwalony zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie prawniczym. Na potwierdzenie tego można przytoczyć treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r. w sprawie II OSK 910/05, w którym NSA stwierdził, że "w myśl art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określenia w decyzji w razie potrzeby m.in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych." W niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu orzekania przez Wojewodę [.....] postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa ze względu na zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego. Trafnie to zauważając, organ II instancji wydał jednak rozstrzygnięcie o treści, nie przewidzianej w art.138 § 1 kpa. Orzekł bowiem o "umorzeniu postępowania" gdy tymczasem art. 138 § 1 kpa zawiera zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zatem Wojewoda [.....], rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja Wojewody [.....] z dnia 3 października 2002r. zawiera rozstrzygnięcie, którego nie można zakwalifikować do żadnych z wyżej przedstawionych rodzajów orzeczeń organu odwoławczego. Wydanie zaś rozstrzygnięcia nieznanego ustawie należy uznać za rażące naruszenie art. 138 § 1 i 2 kpa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 ppsa. W ponownym postępowaniu Wojewoda [.....] rozpatrując wniesione odwołanie zobowiązany będzie do wydania orzeczenia, które mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych dla organu odwoławczego w art. 138 § 1 i 2 kpa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 307 złotych, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (50 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwota 17 zł opłaty za pełnomocnictwo.