II SA/Kr 1463/23

Dnia 26 kwietnia 2024 r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 września 2023 r. znak; SKO.PW/4171/65/2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w prawie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia 12 października 2022 r. znak: GK.6331.8.2022 Wójt Gminy Z. umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...] w miejscowości W. Z., wszczęte z wniosku E. G.. Przesyłka zawierająca ww. decyzję wraz pouczeniem o terminie do wniesienia odwołania została doręczona E. G. w dniu 18 października 2022 r. W dniu 7 listopada 2022 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: SKO.PW/4171/130/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 12 października i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 8 marca 2023 r. Wójt Gminy Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r. We wniosku podniesiono, że odwołanie od decyzji z dnia 12 października 2022 r. zostało wniesione po terminie, w związku z tym decyzja z dnia 19 grudnia 2022 r. jest obarczona wadą skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. znak: SKO.PW/4171/22/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: SKO.PW/4171/130/2022. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wówczas gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie, lub odmówi jego przyznania, pomimo, iż winien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialny nie może być nawiązany. Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin powyższy jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji publicznej nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zachowanie tego terminu jest z kolei warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i dopuszczalności rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 12 października 2022 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję, która zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. E. G., przedmiotową decyzję odebrał osobiście w dniu 18 października 2022 r., natomiast odwołanie zostało złożone na dzienniku podawczym organu I instancji w dniu 7 listopada 2022 r., podczas gdy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 2 listopada 2022 r. Organ zauważył, że rozpatrzenie przez Kolegium odwołania wniesionego z uchybieniem terminu było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa. Weryfikacji w postępowaniu odwoławczym została poddana bowiem ostateczna decyzja, która korzysta z ochrony trwałości. Wobec powyższego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r należało wyeliminować z obrotu jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją zwrócił się E. G.. Jednocześnie, z ostrożności procesowej ww. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 12 października 2022 r., powołując się na nieznajomość prawa. Decyzją z dnia 15 września 2023 r. znak: SKO.PW/4171/65/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 lipca 2023 r. Organ wyjaśnił, że uregulowana w art. 156 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą istotną, która powoduje, że decyzja administracyjna nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium powtórzyło, że określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji publicznej nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia, a zachowanie tego terminu jest warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i dopuszczalności rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Rozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania od decyzji, które wniesione zostało po terminie jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. Z kolei decyzja wydana wskutek rozpoznania spóźnionego odwołania musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję E. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - 7 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu w postępowaniu skutkujące brakiem dążenia organu do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący musiał zająć się sprawą sam i zajmował się nią na miarę swoich możliwości i wiedzy. Poprzez naruszenie stosunków wodnych na działce skarżącego niszczeje kilkanaście dużych i starych drzew. W realiach niniejszej sprawy nie można więc zapominać, że działania skarżącego służą także szeroko pojmowanemu interesowi społecznemu, i z takiej przyczyny skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. własnej decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r., którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 12 października 2022 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działce. Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1074). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.). Jak wskazano powyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. uznając, że wskazana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium zasługuje na aprobatę. Analizując przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. już na wstępie należy przyjąć, że dotyczy ona wadliwości kwalifikowanej, mającej charakter niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy należało zgodzić się z organem, że ustalone przez organ naruszenie prawa, którym dotknięta była decyzja z dnia 19 grudnia 2022 r., stanowiło rażące naruszenie prawa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedłożonych akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję z dnia 19 grudnia 2022 r. na skutek rozpoznania spóźnionego odwołania skarżącego. Nie budzą wątpliwości Sądu i nie są kwestionowane przez skarżącego ustalenia, zgodnie z którymi decyzja Wójta Gminy Z. z dnia 12 października 2022 r., wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty jej doręczenia została doręczona skarżącemu w dniu 18 października 2022 r. Zatem 14 – dniowy termin do złożenia odwołania upłynął z dniem 2 listopada 2022 r. Tymczasem skarżący wniósł odwołanie, osobiście składając je na dzienniku podawczym organu, w dniu 7 listopada 2022 r. Zaznaczyć wypada, że 2 listopada 2022 r. wypadał w środę i nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwy do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym. Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym oraz terminem zawitym. Jeśli odwołanie zostanie złożone po terminie, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność z urzędu i wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania (art. 134 k.p.a.), chyba że strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Podkreślenia wymaga również, że po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna, a tym samym korzysta ze szczególnej ochrony. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że decyzja pierwszej instancji uzyskuje walor ostateczności z mocy samego prawa, z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania, zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. I OSK 297/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która zgodnie z art. 16 § 1 korzysta z ochrony trwałości (zob. przykładowo uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 297/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skoro w przedstawionych okolicznościach sprawy organ odwoławczy rozpatrzył sprawę, pomimo spóźnionego odwołania, w stosunku do decyzji Kolegium wydanej z taką wadą ziściła się przesłanka określona w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznanie spóźnionego odwołania stanowi oczywistą i ewidentną sprzeczność z normą prawną regulującą termin do wniesienia odwołania oraz naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował adekwatne normy prawne i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów powołanych w skardze. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się nietrafione. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.