II SA/Kr 1463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi "P. " Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2025 r. znak: SKO.ZP/415/138/2025 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej jako "Skarżąca", "Spółka" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 września 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/138/2025 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 20 marca 2025 roku nr WGG.6725.1.20.2023.AK orzekającej o ustaleniu Spółce z o.o. "P. " z siedzibą we W. opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0701 ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Rada Gminy Z. w dniu 13 lipca 2018 roku podjęła uchwałę Nr XLVII/454/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z., w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 5430 z dnia 3 sierpnia 2018 r.) – dalej jako "plan miejscowy", "uchwała", "mpzp". W dniu 30 września 2019 r. "P." Spółka z o.o. z siedzibą we W. zbyła nieruchomość składającą się z działki nr [...], o powierzchni 0,0701 ha położonej w B. , gmina Z., która objęta była planem miejscowym (notariusz w Krakowie W. K.; Rep. A numer [...]). W dniu 2 czerwca 2023 roku Wójt Gminy Z. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina Z.. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy B. M. sporządziła w dniu 20 sierpnia 2023 roku operat szacunkowy. Zgodnie z jego wnioskami wartość przedmiotowej nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0701 ha przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z uchwalonego planu miejscowego wynosi [...] zł, natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z nieobowiązującego już planu miejscowego wynosi 33 655. Różnica wartości wynosi 10 233 zł. Opierając się na powyższym operacie Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 30 października 2023 roku ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0701 ha, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem tej nieruchomości. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.ZP/415/612/2023 uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że określenie w operacie szacunkowym stanu nieruchomości powinno mieć miejsce za dzień wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego, zaś ceny z dnia zbycia nieruchomości. W toku ponownie rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy M. M. sporządziła w dniu 19 sierpnia 2024 roku operat szacunkowy z uwzględnieniem zastrzeżeń SKO zawartych w uzasadnieniu do decyzji z dnia 26 kwietnia 2024 r. Zgodnie z jego wnioskami wartość sprzedanej nieruchomości składającej się z działki nr [...] (tj. sprzedanej części działki i powierzchni 701 m2) przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z uchwalonego planu miejscowego wynosi [...] zł, natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z nieobowiązującego już planu miejscowego wynosi [...] Różnica wartości wynosi [...] zł. Następnie Wójt Gminy Z. wydał decyzję z dnia 20 marca 2025 roku, znak: WGG.6725.1.20.2024.AK, którą ustalił Spółce "P. " jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w B. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości, z tym że opłata wyniosła kwotę [...]zł. W uzasadnieniu do tej decyzji Wójt wskazał, że zgodnie z wskazaniami Kolegium - przeprowadził ponowne ustalenia faktyczne oraz zasięgał opinii rzeczoznawcy majątkowego, który przedłożył poprawiony operat szacunkowy. W dalszym ciągu uzasadnienia wskazano, że działka nr [...] o powierzchni 0,0701 ha powstała w wyniku podziału działki nr [...], który został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 13 września 2019r. nr WGG.6821.186.2018.TM. W związku z tym, przedmiot wyceny stanowiła działka nr [...] (z podziału której powstała działka nr [...]), której wartość oszacowano proporcjonalnie do zbytej części jej powierzchni, tj. działki nr [...]. Organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z., uchwalonego uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 21 lipca 2000r. nr XXIX/275/2000, obowiązującego do dnia 17 sierpnia 2018r., działka nr [...] położona w B. , ujęta była w terenach produkcji rolniczej i zaplecza rolniczego (symbol planu RU). Natomiast zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018r. nr XLVII/454/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z., w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 5430 z dnia 3 sierpnia 2018r.) oraz Uchwałą Rady Gminy Z. z dnia nr XXXVII/424/22 z dnia 25 marca 2022r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z., w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] K w kierunku północnym, działka nr [...], na dzień wejścia planu, ujęta w części zachodniej (pow. około 0,021 ha) w terenach dróg publicznych (symbol panu 10KDK), a pozostałej części w terenach zabudowy mieszkaniowo- usługowej (symbol planu 7MU). W myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, która nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wysokość stawki procentowej wynosi - 30%. Natomiast podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, wyrażona w operacie szacunkowym. W operacie wykazano różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną jako prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], w odniesieniu do zbytej jej części, czyli działki nr [...] o powierzchni 0,0701 ha (18.093,00zł), a jej wartością według obecnego planu miejscowego (43.904,00 zł). W związku z tym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 25.811,00 zł, a zatem opłata jednorazowa, przy zastosowaniu 30% stawki procentowej, daje wysokość jednorazowej opłaty z tytułu zbycia tej nieruchomości w kwocie [...]zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 września 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/138/2025 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 20 marca 2025 roku. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w B. zostało zbyte przez Spółkę z o.o. "P. " we W. w dniu 30 września 2019r., na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...]. Zbycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło po wejściu w życie wskazanego powyżej mpzp i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei, wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło pismem z dnia 2 lipca 2023r. (data doręczenia). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. wynika, iż przeznaczenie nieruchomości zmieniło się w wyniku wejścia w życie aktualnie obowiązującego mpzp, z uwagi na zdecydowanie inne możliwości inwestycyjne w postaci realizacji odmiennej zabudowy niż, ta związana z produkcją rolną, jaka dominowała w poprzednio obowiązującym mpzp. Tym samym, zasadnym było dokonanie wyceny prawa użytkowania nieruchomości dla jej dwóch stadiów tj. pod rządami "starego planu" oraz w okresie pod rządami "nowego" mpzp (aktualnie obowiązującego). Wskazano przy tym, iż w sprawie nie występuje tzw. "luka planistyczna", bowiem nowy plan, uchylił postanowienia poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Z operatu, wynika, iż wartość udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości pod rządami "starego planu" wynosiła [...] zł, zaś po wejściu w życie aktualnie obowiązującego mpzp, wartość ta wynosi [...] zł. Różnica między tymi kwotami to [...] zł. Kolegium, po zapoznaniu się z treścią sporządzonego operatu, stwierdziło, iż wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości w obu stanach zostały określone prawidłowo, zaś sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na wejście w życie aktualnie obowiązującego mpzp. Wyceniana nieruchomość, jak i nieruchomości porównawcze, zostały szczegółowo opisane w sporządzonym opracowaniu. Przy szacowaniu wartości w obu stadiach wskazano, że starano się dobrać nieruchomości o najbardziej zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianej, w szczególności pod względem przeznaczenia. Jednocześnie zwrócono uwagę na to, że w okresie od grudnia 2016r. do grudnia 2019r. na terenie badanego i analizowanego rynku, obejmującego Gminę Z., W. W., L., Z. i J. - P. nie zanotowano ani jednej transakcji prawem użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanej, a jedynym sposobem oszacowania tego prawa będzie wycena prawa własności i zastosowanie odpowiedniego współczynnika (Wk). Przy stosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, wybór nieruchomości porównywanych przedstawiających: lokalizację, warunki dojazdu, kształt gruntu, nachylenie ogólne terenu, wielkość gruntu oraz bonitacja i przydatność rolnicza gleby, zapisane w operacie szacunkowym jako pomocne przy określaniu wartości gruntu przy obowiązywaniu starego planu miejscowego oraz przy obowiązywaniu nowego planu miejscowego. Kolegium stwierdza też, że przyjęte transakcje miały miejsce na rynku lokalnym: P., W. oraz B. , o podobnym przeznaczeniu (bud. mieszkaniowo-usługowe, bud. mieszkaniowe, komunikacja), natomiast według "starego" planu do wyceny przyjęto, także transakcje z rynku lokalnego, grunty o przeznaczeniu pod tereny rolne z możliwością zabudowy mieszkaniowej, tj. nieruchomości położone w: B., C. oraz W. W. oraz B. Należy dodać, że autor operatu wykazał, że uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości, posługując się jako porównawczymi, nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy oraz doświadczeniem zawodowym. W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z., w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] w kierunku północnym i różnica wartości wyniosła [...] zł, co przy 30% stawce procentowej, obowiązującej zgodnie z uchwałą, daje kwotę [...]zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło zatem, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Zdaniem Kolegium, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, stwierdzić należy, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie wymagane elementy. Ponadto, należy wskazać na wyjaśnienia rzeczoznawcy jakie zostały zawarte w opracowaniu dotyczące doboru nieruchomości mając na uwadze ograniczania wycenianej nieruchomości i jej specyficzne przeznaczenie pod rządami "starego" mpzp. Autorka operatu szczegółowo opisała sposób doboru nieruchomości, mając na uwadze wszystkie okoliczności mogące wpływać na jej wycenę, w szczególności ograniczania oraz fakt, iż przedmiotem zbycia było prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Odnośnie zaś wniosku o pozyskanie na potrzeby niniejszego postępowania decyzji umarzających postępowania w innych podobnych sprawach dla innych działek sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, Kolegium zauważa, iż umorzenia te były dokonywane na podstawie każdorazowo sporządzanego operatu dla danej nieruchomości (objętej odrębną księga wieczystą). Decyzje, na które powołuje się Spółka, nie były przedmiotem badań przed Kolegium, zaś z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy, w szczególności konieczność sporządzania odrębnego opracowania przy określeniu możliwości naliczenia opłaty planistycznej Kolegium nie widzi podstaw do uwzględniania tych rozstrzygnięć w niniejszym postępowaniu. Kolegium stwierdza, że przedstawione wyliczenia opłaty są prawidłowe, pozbawione błędów rachunkowych lub innych nieścisłości oraz dało wiarę ustaleniom zawartym w operacie, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości jakie niewątpliwie autorka posiada. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, podnosząc zarzuty: - naruszenia regulacji przepisów art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn) w zw. z art. 24 §1 pkt. 4) i 5) i §3 kpa, w tym także przepisów art. 75 § 1 kpa - a contrario w zw. z art. 77 § 1 i § 2 kpa, art. 78 § 1 i § 2 kpa zd. ostatnie, w tym także art. 81a § 1 kpa - na skutek błędnego utrzymania przez SKO w całości zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia 03.09.2024r znak; WGG 6725.1.20.2023.AK wraz z błędnym utrzymaniem zaskarżonej w całości decyzji Wójta Gminy Z. znak: WGG 6725.1.20.2023.AK z dnia 20.03.2025r - poprzez łamiące prawo uznanie przez SKO, iż rzeczoznawca majątkowy P. M. M. powiązana podmiotowo (rodzinnie oraz poprzez sprawowanie zarządu w spółce) i przedmiotowo (wspólne prowadzenie spraw i zawiadywanie majątkiem spółki) z rzeczoznawcą majątkową P. B. M. będącą autorem pierwszego operatu szacunkowego z dnia 20.08.2023r sporządzonego w niniejszej sprawie oraz uznanego za wadliwy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nie realizuje obligatoryjnego przymusu ustawowego wyłączenia tego rzeczoznawcy ze sprawy - jako podmiotu w sposób oczywisty i niedopuszczalny przez wskazane powyżej regulacje prawa powiązanego z osobą rzeczoznawcy P. B. M. - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie regulacji przepisów art 176 ugn w zw. z art 24§1 pkt. 4) i 5) i §3 kpa oraz przepisów art. 75 §1 kpa - a contrario w zw. z art. 77 §1 kpa, art. 78 §1 i §2 kpa zd. ostatnie, w tym także art. 81 a §1 kpa - na skutek błędnego utrzymania przez SKO w całości zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia 03.09.2024r znak: WGG.6725.1.20.2023.AK wraz z zaskarżoną w całości decyzją Wójta Gminy Z. znak: WGG.6725.1.20.2023.AK z dnia 20.03.2025r - poprzez łamiące prawo uznanie przez SKO, iż nie zachodzą przesłanki wyłączenia z niniejszej sprawy jako środka dowodowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkową P. M. M. wadliwego, nierzetelnego oraz merytorycznie błędnego operatu szacunkowego z dnia 19.08.2024r, który został przyjęty do akt sprawy jako dowód wytworzony w układzie powiązań podmiotowo - przedmiotowych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, - w związku ze wskazanymi powyżej naruszeniami - naruszenie przez SKO ustalonej linii orzeczniczej tj. wyroku NSA z dnia 2Ll0.2015r., sygn. akt i-OSK 2638/14, wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.05.2020r., sygn. akt I SA/Wa 928/20 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 20.05.2020r., sygn. akt 1 SA/Wa 882/20) wykluczających prawo SKO do utrzymania w mocy zarówno zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Z. znak: WGG.6725.1.20.2023.AK z dnia 20.03.2025r jak i zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy Z. z dnia 03.09.2024r znak: WGG 6725.1.20.2023.AK - które to orzeczenia Organu I instancji dopuściły Jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. M. M. powiązanej podmiotowo i przedmiotowo z rzeczoznawcą majątkową P. B. M. będącą autorem pierwszego operatu szacunkowego z dnia 20.08.2023r sporządzonego w niniejszej sprawie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa (tj. swoboda oceny a dowolność oceny dowodów) oraz 107§3 kpa, w tym art. 4 pkt 16) ugn, poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek dopuszczenia w niniejszej sprawie przez SKO jako dowodu wadliwego, nierzetelnego oraz merytorycznie błędnego operatu szacunkowego P. M. M. z dnia 19.08.2024r, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie regulacji przepisów art. art. 75 § 1 kpa - a contrario w zw. z art. 77 § 1 i § 2 kpa, art. 78 § 1 i § 2 kpa zd. ostatnie, w tym także art. 81a § 1 kpa na skutek błędnego i bezrefleksyjnego przyjęcia przez SKO, że poprawnym jest dwukrotne następcze podniesienie wartości opłaty planistycznej wobec Skarżącego w oparciu o ten sam stan faktyczny sprawy, który był podstawą zarówno dla ustalenia wyceny wartości tej samej nieruchomości w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkową P. M. M. nierzetelnym oraz merytorycznie błędnym operacie szacunkowym z dnia 19.08.2024 r. - jak i w pierwszym nierzetelnym oraz merytorycznie błędnym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkową P. B. M. z dnia 20.08.2023 r." co wprost wskazuje na rażącą sprzeczność obu wadliwych operatów wyceny wartości wykonanych dla tej samej nieruchomości, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisu art. 37 usl. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwianej upzp) - w związku z błędnym przyjęciem przez SKO za poprawne ustalenie w podważanym przez Skarżącego operacie szacunkowym P. M. M. z dnia 19.08.2024r iż wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie może być ustalany w ponownym rozpoznaniu sprawy w wysokości dwukrotnie wyższej nawet w stosunku do sytuacji ustalenia tej wartości przy uwzględnieniu skutków późniejszego podziału nieruchomości, które to ustalenia SKO uprzednio wykluczyło uchylając pierwszą decyzję Organu i instancji - aby w obecnie zaskarżonej decyzji uznać takie ustalenia operatu szacunkowego za poprawne - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie regulacji przepisów art. 75 § 1 kpa - a contrario w zw. z art. 77 § 1 i § 2 kpa, art. 78 § 1 i § 2 kpa zd. ostatnie, w tym także art. 81a § 1 kpa oraz naruszenie przepisu art. 36 ust. 4 upzp na skutek błędnego przyjęcia przez SKO za poprawny - sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową P. M. M. nierzetelny oraz merytorycznie błędny operat szacunkowy z dnia 19.08.2024r, ustalający nienależną opłatę planistyczną wobec Skarżącego z tytułu zbycia działki ewidencyjnej nr [...] obręb B. pomimo braku wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie, niezależnie od uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów art. 7 kpa w zw. z art. 75 §1 kpa, 77§1 kpa, art. 78§1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 157 ugn poprzez błędne ich zastosowanie - na skutek nieuwzględnienia oraz nie dopuszczenia w niniejszej sprawie przez SKO dowodów zgłoszonych przez Skarżącego mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy - co dodatkowo stanowi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję SKO Unii orzeczniczej min.: wyroku NSA z dnia 17.11.2010r., sygn. akt I OSK 126/10, wyroku NSA z dnia 21.04.2021r., sygn. akt II OSK 1975/18, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2019r., sygn. akt II Sa/Sz 1026/18, wyroku WSA w Warszawie z dnia 11.10.2023r., sygn. akt 1 SA/Wa 762/13, wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 06.12.20i8r., sygn. akt V ACa 1577/17, które to naruszenia wskazanych miały istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisu art 157 ugn poprzez jego zawężające zastosowanie, w tym wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji w związku z brakiem tzw. "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" podważającej operat szacunkowy z dnia 19.08.2024 r. pomimo, iż ten sam Organ tj. SKO uchyliło pierwszą decyzję wydaną przez Organ I instancji w niniejszej sprawie, w oparciu o wadliwy operat z dnia 20.08.2023 r. bez konieczności dodatkowego przedstawiania przez Skarżącego "oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego", co również wskazuje na następcze naruszenie przez zaskarżoną decyzję SKO linii orzeczniczej min.: wyroku NSA z dnia 17.11.2010 r., sygn. akt I OSK 126/10, wyroku NSA z dnia 21.04.2021 r., sygn. aktu OSK 1975/18, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2019 r., sygn. akt 11 Sa/Sz 1026/18, wyroku WSA w Warszawie z dnia 11.10.2023 r., sygn. akt I SA/Wa 762/13, wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 06.12.2018 r., sygn. akt V ACa 1577/17. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia. Skarżąca zarzuca m.in., iż opłata ta została ustalona w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, do porównania wartości działki wycenianej przyjęto bowiem działki, które nie są podobne Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) - dalej jako "uPlan", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, pobierana jest jednorazowa opłata ustalona w tym planie, określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 1 uPlan wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 6 uPlan Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, którym mowa w ust. 5. W myśl art. 37 ust. 12 uPlan w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Z przytoczonych unormowań oraz art. 37 ust. 4 uPlan wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. np. uzasadnienia do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0701 ha położonej w B. gmina Z. została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 30 września 2019 r. (notariusz w Krakowie W. K.; Rep. A numer [...]). Tym samym zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy M. M. sporządziła w dniu 19 sierpnia 2024 roku operat szacunkowy z uwzględnieniem zastrzeżeń SKO zawartych w uzasadnieniu do decyzji z dnia 26 kwietnia 2024 r. Zgodnie z jego wnioskami wartość sprzedanej nieruchomości składającej się z działki nr [...] (tj. sprzedanej części działki i powierzchni 701 m2) przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z uchwalonego planu miejscowego wynosi [...] zł, natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z nieobowiązującego już planu miejscowego wynosi 18 93. Różnica wartości wynosi [...] zł. Następnie Wójt Gminy Z. wydał decyzję z dnia 20 marca 2025 roku, znak: WGG.6725.1.20.2024.AK, którą ustalił Spółce "P. " jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w B. , w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości, z tym że opłata wyniosła kwotę [...]zł. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego M. M., która – jak akcentuje Skarżąca – jest powiązana podmiotowo (rodzinnie oraz poprzez sprawowanie zarządu w spółce) i przedmiotowo (wspólne prowadzenie spraw i zawiadywanie majątkiem spółki) z rzeczoznawcą majątkową B. M. będącą autorem pierwszego operatu szacunkowego z dnia 20.08.2023r sporządzonego w niniejszej sprawie oraz uznanego za wadliwy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, należy wskazać, że zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1145 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (to jest swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia lub osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli); Stosownie natomiast do zapisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy także wskazać, że stosownie do zapisów art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Jakkolwiek z literalnego brzmienia art. 176 u.g.n. wynika, że przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. stosuje się wprost do rzeczoznawcy, to jednak należy przyjąć, że stosowanie tego przepisu będzie wymagało uwzględnienia, że chodzi o wyłączenie rzeczoznawcy a nie pracownika organu. Co więcej przedmiotowe podstawy wyłączenia powinny uwzględniać istotę i zawodowy charakter, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). W orzecznictwie podnosi się, że o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy nie jest ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1706/15, z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1815/17, dostępne w CBOSA). W kontekście szczególnej roli rzeczoznawcy należy zauważyć, że wyrażane jest powszechnie w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, o niedopuszczalności merytorycznej weryfikacji treści operatu, który podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 marca 2021, sygn. I OSK 1335/19). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 6/19). Reasumując należy podkreślić szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Nie jest on biegłym, aczkolwiek przedstawia operat szacunkowy, który w zasadzie jest bardzo zbliżony do opinii biegłego. Wspomnieć także należy na ograniczone możliwości weryfikacji i oceny wartości operatu przez organ, które sprowadzają się jedynie do kwestii raczej formalnych, a w minimalnym zakresie warstwy merytorycznej, nie wspominając o niemożliwości weryfikacji prawidłowości przyjętej metodologii wyceny. Rola rzeczoznawcy jest istotna, w szczególności w postępowaniach, których zasadniczą kwestią - jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy - jest ustalenie wartości nieruchomości, które stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla ustalenia wysokości opłaty. Odnosząc się natomiast do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie (art. 24 k.p.a.), należy wskazać, że prawo strony do wyłączenia pracownika z ogólnego postępowania administracyjnego nie jest ani bezpośrednim prawem konstytucyjnym, ani też nie wynika z przepisów obowiązującego prawa materialnego. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcie sprawy (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03). O zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103). Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja podjęta przez inne biorące udział w postępowaniu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy" (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07; oraz uzasadnienia do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, oraz uzasadnienie do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn.. I GPS 2/06). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. W związku z tym w uzasadnieniu takiej decyzji nie można poprzestać na odesłaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nawet w sytuacji gdy SKO utrzymuje w mocy swoje poprzednie orzeczenie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1303/05). Jakkolwiek powyższe poglądy zostały wypowiedziane w kontekście wyłączenia członka SKO, to jednak na poziomie zapewnienia standardu obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zachowują one również aktualność na gruncie niniejszej sprawy, na co wskazuje również powoływane wyżej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, uzasadnienie do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn I GPS 2/06, oraz np. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2007, s. 173). Sąd przychyla się do stanowiska, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowania (por. uzasadnienia do: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 2/06 wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1491/04 - poglądy wyrażone na gruncie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - na poziomie zapewnienia standardu obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zachowują również aktualność w odniesieniu do wyłączenia pracownika na gruncie art. 24 k.p.a.; por. też W. Chróścielewski (w:) pod red. G. Łaszczyca, A. Matan, System prawa administracyjnego procesowego Tom II Cześć 1 Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, W-wa 2018, s. 174-180, Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, W-wa 2014, s. 136 - 157). W ocenie Sądu powyższe okoliczności, w tym konieczność zapewnienia możliwości niezależnego, ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, uzasadnia przyjęcie stanowiska o konieczności - w realiach niniejszej sprawy - wyłączenia tego rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie, który sporządzał operat przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy przez organ, to znaczy B. M.. Nie oznacza to jednak, że stanowi to o podstawie do wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego M. M., w szczególności, że nie podejmowała ona jakichkolwiek czynności na etapie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 30 października 2023 roku. Podobnie nie zachodzą w sprawie okoliczności, które mogłyby wypełnić dyspozycję art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. U podstaw wyłączenia pracownika organu z tych przyczyn leży fakt, że pracownik, który był w sprawie świadkiem lub biegłym, ma ukształtowany pogląd bądź to na całą sprawę, bądź to na niektóre jej okoliczności, co może osłabiać obiektywizm jego działania, jednak te okoliczności nie mają zastosowania do rzeczoznawcy M. M.. Podobnie wbrew twierdzeniom Skarżącej nie była ona ani przedstawicielem jednej ze stron, ani też sprawa nie dotyczyła jej krewnych, powinowatych czy osoby związanej z nią z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Bezzasadne w tym zakresie są twierdzenia Skarżącej, że podstawą do wyłączenia rzeczoznawcy M. M. mają być "powiązania podmiotowe (rodzinnie oraz poprzez sprawowanie zarządu w spółce) i przedmiotowe (wspólne prowadzenie spraw i zawiadywanie majątkiem spółki) z rzeczoznawcą majątkową P. B. M.". Reasumując powyższe należy wskazać, że zarzuty naruszenia przepisów, które miałyby uzasadniać istnienie podstaw od wyłączenia od tej sprawy rzeczoznawcy M. M. są pozbawione uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M. M., trzeba wskazać, że zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy Działu IV (art. 149-173c) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) - dalej jako "u.g.n.". Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) - dalej jako rozpWyc, oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19, w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19). Operat szacunkowy podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.) (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 marca 2021, sygn. I OSK 1335/19). Jak wynika z treści operatu sporządzonego na gruncie niniejszej sprawy dla oszacowania nieruchomości wybrano podejście porównawcze - metodę porównywania parami (por.k. 187 a.a.; str. 10 operatu). Stosownie do rozpWyc w metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (por. § 8 ust. 1 rozpWyc). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej nieruchomości oddzielnie. Rzeczoznawca ze zbioru transakcji obejmujących nieruchomości podobne wybrał nieruchomości, które były podobne do wycenianej nieruchomości. Analiza przyjętych do porównania nieruchomości zakwalifikowanych przez rzeczoznawcę jako podobnych do nieruchomości szacowanej prowadzi do wniosku, że nieruchomości przyjęte do porównania zarówno przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości po wejściu w życie uchwały nr XLVII/454/18 Rady Gminy Z. z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. w Gminie Z., w części obejmującej tereny od południowej krawędzi drogi powiatowej nr [...] K w kierunku północnym (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5430 z dnia 3 sierpnia 2018r.), jak i przed wejściem w życie tego planu, to jest w świetle przepisów uchwały Nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Z. z dnia 21 lipca 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B., B., U. i Z. są podobne. Wbrew twierdzeniom Skarżącej przyjęte do porównania nieruchomości nie odbiegają rażąco funkcją, celem i cechami od nieruchomości wycenianej. I tak nieruchomości porównywane przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według obowiązującego planu mają powierzchnie od 50 do 56 arów, natomiast nieruchomość wyceniana (bez uwzględnienia podziału nieruchomości, której dokonano już po wejściu w życie planu miejscowego) miała powierzchnię 1,9312 ha. Wszystkie te nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym są pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast nieruchomości porównywane przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według poprzednio obowiązującego planu mają powierzchnie od 50 do 100 arów i przeznaczone są częściowo pod tereny pod zabudowę mieszkaniową oraz tereny rolne. Z kolei nieruchomość wyceniana ma przeznaczenie według poprzednio obowiązującego planu pod tereny produkcji roślinnej, zwierzęcej oraz zaplecze produkcyjno – usługowe rolnictwa z dopuszczeniem na 20% powierzchni RU zabudowy jednorodzinnej. Natomiast na gruncie według obowiązującego planu nieruchomość ta ma przeznaczenia terenu pod budynki mieszkalne jednorodzinne, budynku usługowe i mieszkalno – usługowe, a przeznaczenie dopuszczalne pod budynki gospodarcze. Podobne są również tak na gruncie poprzednio obowiązującego planu jak i aktualnie obowiązującego planu lokalizacja, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne czy uzbrojenie. Natomiast, co do powierzchni rzeczoznawca przyjęła współczynnik korygujący. Co więcej jak wynika z treści operatu że w okresie od grudnia 2016r. do grudnia 2019 r. na terenie badanego i analizowanego rynku, obejmującego Gminę Z., W. W., L., Z. i J. - P., nie zanotowano ani jednej transakcji prawem użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanej, a jedynym sposobem oszacowania tego prawa będzie wycena prawa własności i zastosowanie odpowiedniego współczynnika (Wk). Analizując wskazane nieruchomości należy wskazać, że w istocie są one podobne i nie doszło naruszenia art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. Wbrew twierdzeniom Skarżące nieruchomości te mają praktycznie tożsame przeznaczenie jak i stan zagospodarowania. Jakkolwiek, co do powierzchni to istnieje pewna różnica, jednakże nie jest on atak znaczna, aby dyskwalifikowała wskazane nieruchomości z nieruchomości podobnych. W tym kontekście podkreślić należy, że nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (por. art. 4 pkt 16 u.g.n.). Jak wynika z treści operatu Rzeczoznawca wskazała istotne cechy rynkowe, które mają wpływ na cenę dla każdej z nieruchomości, przypisał jej wagę a następnie przyporządkował ocenę, według kryteriów wspólnych dla wszystkich nieruchomości. Przy szacowaniu wartości natomiast skorygowała ceny maksymalną oraz minimalną. Powyższe nastąpiło w ramach zasad wyceny i przy zachowaniu zacytowanych powyżej przepisów. Z tego względu bezzasadne są zarzuty Skarżącego, jakoby w niniejszej sprawie do porównania przyjęto nieruchomości rażąco odbiegające funkcją, celem i cechami od nieruchomości wycenianej. Trzeba podkreślić, że zarzuty te stanowią w istocie swobodną polemikę z wycenę m.in. w zakresie, w jakim wskazano na istotne cechy rynkowe, mające znaczenie dla wartości rynkowej przedmiotu wyceny. Zarzuty te o tyle jednak są bezzasadne, że stanowią alternatywną - zaprezentowaną z punktu widzenia Skarżącego - propozycję przyjęcia innych cech rynkowych i przypisania im innych wag, w szczególności przyjęcia priorytetu głownie dla powierzchni działki. Powyższe nie stanowi o wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. należy wskazać, że podobieństwo działki wycenianej i działek przyjętych do porównania nie musi oznaczać ich identyczności także co do ich stanu prawnego a różnice miedzy tymi działkami korygowane są za pomocą ich cech i wag tych cech uwzględnionych w operacie. Jak wskazuje się w orzecznictwie porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. I OSK 4117/18). Zaznaczyć też trzeba, że powołane przepisy nie formułują takich obostrzeń czy ograniczeń, które uniemożliwiałyby porównanie nieruchomości o pow. 50 arów z nieruchomością o pow. 70 czy 100 arów. Nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z 11 grudnia 2020 r., I OSK 3140/18, z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18). Podkreślić należy, że zawarty w art. 4 pkt 16 u.g.n. katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, stan techniczny, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna. Stan nieruchomości to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2015 r., I OSK 744/14 i z 26 kwietnia 2022 r., I OSK 1477/21). Przy czym pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W konsekwencji nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną (por. Klat-Górska Elżbieta (red.)Nikiforów Andrzej komentarz do art. 4 teza 9 (w:) Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Klat-Górska Elżbieta (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz Opublikowano: WKP 2024). O podobieństwie nieruchomości decyduje znacznie więcej czynników (wymienionych przykładowo w art. 4 pkt 16 u.g.n.) niż tylko ich powierzchnia. Różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów), czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Ponadto wskazać należy, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie nieruchomość o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana (por. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., I OSK 1477/21). Podkreślić też trzeba, że przedmiotowy operat szacunkowy zawiera dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Jest on zatem w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Dodatkowo trzeba podkreślić, że kwestie w zasadniczej były także przedmiotem roztrząsania przez organ, który dokonał stosownej oceny operatu, przyjmując że operat ten sporządzony zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu podniesione zarzuty dotyczące wadliwości operatu są bezzasadne. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy prawidłowo ustaliły istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a w tym prawidłowo oceniły sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy, co przeanalizowano powyżej. Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dostrzega jakichkolwiek uchybień, które stanowiłyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tego względu skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.