II SA/Kr 1465/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 czerwca 2003 r., znak: [...] działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126), po rozpatrzeniu odwołania S. P. syna S. i M., od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., nakazującej na podstawie art.48 Prawa budowlanego odwołującemu się jako inwestorowi, wykonać rozbiórkę będącego w budowie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, którego realizacja rozpoczęta została na działce nr [...] w W. Powiat T. bez wymaganego pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i nakazał inwestorowi -S. P. synowi S. i M. zamieszkałemu W. [...] Powiat T., wykonanie rozbiórki będącego w budowie na działce nr [...] w W. Powiat T. obiektu budowlanego (budynku gospodarczego), składającego się z kamiennych stóp fundamentowych i drewnianej, szkieletowej konstrukcji podwalinowej o wymiarach 5,20m x 6,80m. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie jest obiekt budowlany - budynek gospodarczy, którego realizacja rozpoczęta została na działce nr [...] w W. Powiat T. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postępowanie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] września 2002 r. po otrzymaniu pisma z dnia [...] września 2002 r. A. P. Ł. i A. Ł., zamieszkałych W. [...] Powiat T., zawiadamiających o rozpoczęciu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji przed wydaniem przez ten organ decyzji (oględziny z udziałem stron postępowania przeprowadzone w dniu [...] października 2002 r. - protokół oględzin - karta nr 8 akt organu pierwszej instancji i załączniki do tego protokołu - szkic sytuacyjny - karta nr 7 akt organu pierwszej instancji oraz zdjęcia fotograficzne przedmiotowego obiektu budowlanego (3 szt.) - karty nr nr 5 i 6 akt organu pierwszej instancji) wykazało że S. P. syn S. i M., będący współwłaścicielem działki nr [...] w W. Powiat T., działając jako inwestor, w miesiącu wrześniu 2002 r. rozpoczął realizację budynku gospodarczego. Z treści wymienionego wyżej protokołu komisyjnych oględzin wynika, że wymiary zewnętrzne przedmiotowego obiektu budowlanego wynoszą 5,20m x 6,80 m, oraz że inwestor nie zgłaszał zamiaru realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego właściwemu organowi administracji architektoniczne budowlanej. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, że rozpoczęcie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji administracyjnej pozwolenia na budowę, ponieważ powierzchnia przedmiotowego obiektu budowlanego przekracza 35m2 (budowa obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną na działce siedliskowej, o powierzchni do 35m2 na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektonicznej budowlanej), a inwestor nie posiada pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2002 r. wydał decyzję znak [...], nakazującą odwołującemu się inwestorowi, wykonanie na podstawie art.48 Prawa budowlanego rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Od decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, odwołanie wniósł inwestor - S. P. syn S. i M. argumentując, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, jest niezgodna z prawdą (jest zawyżona). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zapewnił stronom postępowania gwarancje procesowe określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zapewnienia stronom postępowania możliwości udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podniesiono, że postępowanie organu pierwszej instancji wykazało, że rozpoczęcie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (o powierzchni zabudowy większej niż 35m2 wymagało uprzedniego uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, inwestor - S. P. syn S. i M. nie legitymuje się decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art.48 Prawa budowlanego nakazanie w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji w toku postępowania odwoławczego poddana została reformacji na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ w jej rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji omyłkowo określił wymiary przedmiotowego obiektu budowlanego na 5,70m x 6,80 m, zamiast wymiarów stwierdzonych podczas komisyjnych oględzin (zapisanych w protokole z tych oględzin podpisanym przez strony postępowania), wynoszących 5,20m x 6,80m. W toku postępowania odwoławczego nie uwzględniono argumentu odwołującego się, a dotyczącego zawyżenia powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego (około 38,80m2) przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponieważ pomyłka ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż faktyczna powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego (na podstawie treści protokołu komisyjnych oględzin) wynosi 5,20m x 6,80m = 35,36m2; budowa obiektu gospodarczego o powierzchni większej niż 35 m2 wymaga pozwolenia na budowę, natomiast budowa obiektu gospodarczego o powierzchni do 35m2 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczne budowlanej. Inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, ani też nie zgłaszał zamiaru jego budowy organowi administracji architektoniczne budowlanej. Ponadto omyłka organu pierwszej instancji w określeniu wymiarów przedmiotowego obiektu budowlanego została w toku postępowania odwoławczego wyeliminowana w drodze reformacji na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2003 r., znak: [...] złożył S. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że posiada zgodę na remont budynku mieszkalno-gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w W., a konstrukcja wymieniona w zaskarżonej decyzji nie jest samodzielnym obiektem budowlanym (budynkiem gospodarczym), a jedynie tymczasową platformą służącą pracom budowlanym przy remoncie w/w budynku. Na platformie tej mają być ustawione maszyny stolarskie (piła i strugarka), które będą służyć do obróbki płazów, płatwi, krokwi, słupów, desek i innych elementów, albowiem ustawienie tych maszyn w terenie bezpośrednio na pochyłym gruncie nie jest możliwe, gdyż byłyby one niestabilne i mogłoby dojść do wypadku. Po zakończeniu remontu platforma jest przeznaczona do rozebrania. Skarżący podnosi, że budowa wskazanej wyżej platformy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego nie ma żadnego dowodu świadczącego o tym, że opisana wyżej konstrukcja jest fragmentem budynku gospodarczego. Konstrukcja ta ponadto nie jest trwale związana z gruntem, a kamienie zostały wykorzystane jedynie w celu wypoziomowania platformy. W związku z powyższym skarżący twierdzi, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako podlegający nakazowi rozbiórki, a tym samym wydane decyzje, jako akty podjęte bez należytego wyjaśnienia sprawy, rażąco naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi S. P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2003 r., znak: [...] uchylająca decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i nakazująca S. P. wykonanie rozbiórki będącego w budowie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, którego realizacja rozpoczęta została na działce nr [...] w W. Powiat T. bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie miała zastosowanie regulacja art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., w oparciu o którą wydano decyzje obydwu instancji, w brzmieniu, zgodnie z którym właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Kwalifikacja przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Kwalifikacji tej można dokonać dopiero po szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego, a materiał zgromadzony w aktach sprawy do dokonania takiej kwalifikacji nie jest wystarczający. Wprawdzie skarżący do protokołu oględzin z dnia [...] października 2002 r. oświadczył, że realizację przedmiotowego obiektu znajdującego się na działce nr [...] w W. rozpoczął bez zgłaszania robót budowlanych, jednakże organy obydwu instancji - pomimo stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji (protokół oględzin z dnia [...] października 2002 r.), że przedmiotowy obiekt stanowi trwale niezwiązaną z terenem szkieletową konstrukcję drewnianą, podwalinową pod przyszłe pomieszczenia gospodarcze związane z działką siedliskową, oraz pomimo twierdzenia zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że nakazano rozbiórkę "domniemanego budynku" - nie wyjaśniły rzeczywistego charakteru przedmiotowej inwestycji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest dla poczynienia koniecznych ustaleń niewystarczający. Krótki opis zawarty w protokole oględzin, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt, o wymiarach 5,20m x 4,80m stanowi konstrukcję trwale niezwiązaną z terenem, składającą się z dziewięciu kamiennych słupków ustawionych bezpośrednio na gruncie oraz drewnianych krawędziaków ułożonych częściowo na kamiennych słupach nie jest wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt ma charakter budynku podlegającego dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego. Wątpliwości są tym bardziej uzasadnione, gdy weźmie się pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy jako załącznik do protokołu oględzin fotografie przedmiotowej konstrukcji. Dopuszczalność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. - ze względu na nieustalony charakter przedmiotowej inwestycji - budzi zatem wątpliwości i wymaga wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji zawiera w istocie wyłącznie prezentację poglądów organu odwoławczego bez przytoczenia argumentacji na ich poparcie. Tymczasem zważywszy na kategoryczny i bardzo restrykcyjny charakter regulacji art. 48 Prawa budowlanego oraz na konsekwencje, jakie w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia wiązały się ze stosowaniem tej regulacji, wskazać należy, że uzasadnienie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki opartego na art. 48 Prawa budowlanego powinno charakteryzować się szczególną wnikliwością i starannością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji zastosowanie restrykcyjnej regulacji art. 48 Prawa budowlanego należy ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne. Wprawdzie inwestor dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym wskazał, iż konstrukcja wymieniona w zaskarżonej decyzji nie jest samodzielnym obiektem budowlanym (budynkiem gospodarczym), a jedynie tymczasową platformą służącą pracom budowlanym przy remoncie w/w budynku, to wobec faktu niewyjaśnienia przez organy obydwu instancji charakteru przedmiotowej inwestycji i niezgromadzenia na poparcie swojego stanowiska przekonującej dokumentacji, zarzut skarżącego należy uznać za uzasadniony w zakresie, w jakim wskazuje na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Weryfikacja stanowiska skarżącego w zakresie jego oceny charakteru przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa właśnie ze względu na braki w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy wskazać na uchybienia dotyczące ustalenia katalogu stron postępowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie tego nie uczyniono. W aktach sprawy brakuje jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej ustalić, w której części działki nr [...] w W. zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, a w konsekwencji zweryfikować poprawność określonego przez organy administracji katalogu podmiotów, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie. Wskazać zwłaszcza należy, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły przyczyn, dla których pominęły jako stronę postępowania T. K., właściciela - jak wynika z ewidencji gruntów (k. 30) - sąsiadujących z terenem inwestycji działek nr [...] i nr [...]. Ponadto z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby tytuł prawny do którejś z nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] w W. miał A. Ł.. Tymczasem osoba te została uznana przez organy obydwu instancji za stronę postępowania administracyjnego i doręczono tej osobie decyzje obydwu instancji. Organy obydwu instancji nie wyjaśniając powyższych okoliczności dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2003 r., znak: [...] i poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.