II SA/Kr 1467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Na skutek interwencji właścicieli działek sąsiednich, wskazujących na realne zagrożenie katastrofą budowlaną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki ( zw. dalej PINB), przeprowadził kilkakrotne kontrole robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi, zjazdem i infrastrukturą techniczną oraz miejscami postojowymi przy ul. [...] w K. , realizowanej przez inwestora, A. Sp. z o.o., na działce nr 1 przy ul. [...] w K. W wyniku ustaleń poczynionych podczas kilkakrotnych kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał w dniu [...].06.2010r., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 2, ust. 2, 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych inwestorowi - A. Sp. z o.o., prowadzonych na działce 1 [...] przy ul. [...] w K. , przy realizacji inwestycji p.n. budowa budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gaz, elektryczną, klimatyzacji oraz budową zjazdu i infrastruktury technicznej (przyłącza gazu, zbiorniki retencyjne, układ komunikacji wewnętrznej pieszej i kołowej z miejscami postojowymi wejście dla pieszych od strony ul. [...]) oraz zjazdu na działkach nr 2 , 3 obr. [...] i wejścia dla pieszych z dz. nr 4 obr.[...] przy ul. [...] w K. W postanowieniu tym nakazano również wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, polegających na: wykonaniu prawidłowych i skutecznych zabezpieczeń ścian wykopu przed osuwaniem się oraz naporem gruntu z sąsiednich działek, w tym działki na której zlokalizowany jest słup oświetleniowy przy ciągu pieszym od strony ul. [...] pod nadzorem osoby uprawnionej, zabezpieczeniu strefy prowadzonych robót przed dostępem osób postronnych, usunięciu nadmiaru ziemi z terenu działki nr 1 obr. [...] zgromadzonej od strony dz. nr 5 obr. [...] obciążającej skarpę wykopu; oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót wraz z oceną prawidłowości wykonanych zabezpieczeń skarp wykopu. W/w postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2010 r., nr: [...]. W związku z dalszymi ustaleniami, poczynionymi w toku postępowania, PINB w K. , decyzją z dnia [...].07.2010r., znak: [...] na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę konstrukcji budynku wykonanej ponad poziom +3,50, zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na działce nr 1 obr. [...] - pomimo wstrzymania prowadzenia robót postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...].06.2010r., znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia streszczono przebieg przeprowadzonych na terenie inwestycji kontroli. Między innymi podniesiono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29.06.2010r. stwierdzono m.in.: "brak skutecznych zabezpieczeń skarp - od strony ulicy [...] - ścianki [...] przechylone w kierunku ściany budynku na środku oparte o ścianę żelbetową przykrytą stropem, pomiędzy ścianą [...] a skarpą znajdują się zabezpieczenia z dwuteowników wypełnione deskowaniem - przechylone od pionu. Przestrzeni pomiędzy tym nie wypełniono.(...) widoczne świeże ułożenie chodnika - płytki niestabilne, ogrodzenie przestawione w kierunku drogi(...) Od strony (...) budynku przy ul. [...] dz. nr 6 (...) widoczne obsunięcia się ziemi i wystające korzenie drzewa.(...) Brak opracowania dotyczącego zabezpieczeń skutecznych skarp (...) Brak informacji na temat istniejącej ścianki szczelnej i larsenów od strony ul. [...](...) wg oświadczenia kierownika budowy skarpy zabezpieczono trzykrotnie ( berlinką, larsena, stan zero piwnic ściany obsypano do wysokości ¾ piwnic)... ". W piśmie z dnia 30.06.2010r., podpisanym przez projektanta konstrukcji L.T. , kierownika budowy L.K. i insp. nadzoru inwestorskiego W.Z. , powiadomiono PINB, że: "wykonano prawidłowe i skuteczne zabezpieczenie ścian wykopu przed osuwaniem się i naporem gruntu z sąsiednich działek poprzez zabicie ścianek "berlińskich" a potem ścian Larsena (... ) skuteczność zabezpieczenia była tylko częściowa, pozwalająca jedynie na pewien czas ustabilizować ściany wykopu.(...) Kolejnym zaleceniem było wykonanie konstrukcji budynku do poziomu stropu nad piwnicami (...) Zalecono również w trybie awaryjnym bez obliczeń statycznych i kontrolnych, wykonanie konstrukcji do poziomu stropu nad parterem i na poziomie + 3,50.(...) Obecnie zaleca się wykonanie budynku w stanie surowym do poziomu wszystkich kondygnacji. (...) W części dotyczącej prawidłowego i skutecznego zabezpieczenia ścian wykopu, oświadczamy że zostały zastosowane natychmiastowe działania po podmyciu ścian wykopu przez wodę opadową i zauważeniu oznak osuwania się gruntu. Prace zabezpieczające skarpę poprzez zabijanie ścianek "berlińskich", a potem zabicie ścian Larsena były prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w trakcie nieustających i uciążliwych opadów deszczu.(...) Wykonano pełny zasyp z gruntu rodzimego od strony ulicy [...]. Częściowe zasypy z gruntu rodzimego do poziomu 3/4 wysokości ścian piwnicznych od strony ul. [...] oraz od strony sąsiada po strony północnej. Dalsza kontynuacja zasypów będzie prowadzona od strony ul. [...] i od strony sąsiada po strome północnej do poziomu "0" i powyżej do wysokości +1,32." Z przedstawionym wyżej stanowiskiem odnośnie wybudowania kolejnych kondygnacji budynku nie zgodził się organ nadzoru budowlanego I instancji i w skierowanym do inwestora piśmie z dnia 6.07.2010r. wskazano na niezgodność z zapisami projektanta konstrukcji i kierownika budowy dokonanymi do dziennika budowy w dniu 22.06.2010r. i 23.06.2010r. W powyższym piśmie PINB uznał za dopuszczalne wykonanie tylko tych robót zabezpieczających, które zostały określone wpisem do dziennika budowy w dniach 22.06.2010r. i 23.06.2010r. Wskazano wyraźnie, że kontynuacja budowy poza w/w zakresem uznana zostanie za kontynuację budowy i skutkować będzie wydaniem decyzji na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji ponownie w dniu 7.07.2010r. przeprowadził kontrolę na budowie. Stwierdzono, że na przedmiotowej budowie prowadzone są roboty budowlane pomimo postanowienia o wstrzymaniu robót. Kierownik budowy oświadczył, że kontynuacja robót zabezpieczających powyżej stropu + 3,50 jest prowadzona ze względu na bezpieczeństwo ludzi i mienia. PINB określił stan zaawansowanie robót przy przedmiotowej inwestycji jako surowy dwóch kondygnacji podziemna + kondygnacja parter poz.+3,50 łącznie ze stropem. Wskazał, że "obecnie wykonywane są ściany konstrukcyjne poz. I piętra". Kontrola przeprowadzona w dniu 12.07.2010r. przez PINB wykazała, że inwestor kontynuuje roboty budowlane. W dniu 12.07.2010r. inwestor dostarczył do PINB opinię techniczną, opracowaną przez inż. J.J. , dotyczącą oceny technicznej wykonanych robót. Znajdują się w niej zapisy: "kiedy proponowana przez Inspektora Nadzoru ścianka nie wytrzymała naporu gruntu natychmiast zorganizowano mocniejsze zabezpieczenia, zabijając ściankę szczelną z pali Larsena. Decyzja projektanta konstrukcji o dalszym wykonywaniu robót betonowych jest słuszna z dwóch powodów: po pierwsze dociąża budynek uniemożliwiając jego przemieszczenie w przypadku ruchu skarpy, czy co także jest możliwe, przemieszczenie spowodowane wyporem wody (...)". Kontrolę budowy w dniu 29.07.2010r. przeprowadzono z udziałem rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. S.K. . Stwierdzono m.in.: "budowa na etapie (...) głębokich wykopów pod garaże (wg oświadczenia kierownika robót nie miała opracowanego zabezpieczenia głębokich wykopów). Po wystąpieniu obsuwów od strony ul. [...] i od strony północnej zamontowano prowizorycznie ściankę berlińską, która została wykonana bez projektu intuicyjnie, ścianka nie spełniała funkcji skutecznego zabezpieczenia i w krótkim czasie uległa przechyleniu (...).Zastosowane profile do ścianki berlińskiej w sposób rażący odbiegają od przeciętnych wymagań w tego typu konstrukcjach..." Odnośnie wykonanej ściany oporowej od strony ul. [...] zapisano: "W obecnym stanie ściana ta nie spełnia warunku stateczności jeżeli zgodnie z informacja kierownika robót została wykonana odsadzka odciążająca około 10 cm, od strony budynku wykonano stopę około 90 cm. " W oparciu o zabrany materiał dowodowy ustalono, iż w przedmiotowej sprawie roboty budowlane były kontynuowane pomimo wydanego postanowienia z dnia [...].06.2010r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Według organu I instancji podjęcie przez inwestora decyzji o maksymalnym dociążeniu obiektu poprzez wykonanie pełnego stanu surowego nie może zostać uznane za wykonanie robót zabezpieczających. W oparciu o poczynione ustalenie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlane. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor, działający przez pełnomocnika, adwokata M.N. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].10.2010r., nr: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 50a pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późń. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości, w tym zakresie orzekając o nakazaniu inwestorowi rozbiórkę części obiektu budowlanego - konstrukcji budynku wykonanej ponad strop na poziomie +3,50 (powyżej stropu nad kondygnacją parteru), zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na działce nr 1 obr.[...] - wykonanej po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...].06.2010r, znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest w ocenie WINB co do zasady słuszna, z uwagi jednak na nieprecyzyjność w redakcji sentencji decyzji - brak wskazania osoby inwestora oraz lakonicznie określony zakres rozbiórki - wymagała zreformowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, iż podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było wyjaśnienie, czy wykonane przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] 06.2010r. roboty budowlane stanowiły niezbędne zabezpieczenia, o których orzeczono w tymże postanowieniu, czy też wykraczały poza ten zakres i stanowiły kontynuację budowy. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż inwestor zobowiązany do bezwzględnego wstrzymania robót związanych z realizacją inwestycji tj. budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym przy ul. [...], nie zastosował się do zakazu prowadzenia robót budowlanych określonych w postanowieniu. W ocenie WINB ustalenia zapisane do protokołów z kolejno przeprowadzonych kontroli, uzasadniają stwierdzenie organu I instancji, że: "nie zostały w pełni wykonane w sposób prawidłowy zabezpieczenia wszystkich skarp wykopów, natomiast kontynuowane były roboty związane ze wznoszeniem obiektu." Wskazano, że z zebranych w toku postępowania wyjaśniającego dowodów wynika, iż zrealizowane zabezpieczenia znacznej części były wykonywane pośpiesznie, "intuicyjnie", doraźnie, bez projektu i nie spełniały w sposób bezpieczny swojej funkcji. Bogaty materiał fotograficzny dołączony do protokołów kontroli wskazuje, że strome skarpy wykopu wykonane częściowo przy granicy działek sąsiednich zostały zabezpieczone jedynie fragmentarycznie, odcinkowo, w sposób powodujący możliwość obsuwania się ziemi od strony tych działek, w tym ul.[...] w kierunku wykopu. A co najistotniejsze inwestor - wbrew ostatecznemu postanowieniu organu nadzoru budowlanego - kontynuował inwestycję powyżej zaakceptowanego przez organ etapu - stropu na poziomie +3,50, nazywając prowadzone przez siebie prace robotami zabezpieczającymi. Odnosząc się zatem do podnoszonych w odwołaniu kwestii związanych z brakiem ustosunkowania się organu do ocen, na których opierał się inwestor prowadzący przedmiotowe roboty budowlane WINB wskazało, że przedłożona "Opinia dotycząca oceny technicznej wykonanych robót..." nie zawiera wyczerpującej analizy stanu faktycznego i podania przyczyn uzasadniających wykonanie kilku kondygnacji stanu surowego (...).W opinii nie stwierdzono zmian warunków geologiczno-inżynierskich ani poziomu wód gruntowych. Brak w niej obliczeń statycznych wskazujących na konieczność ustabilizowania zrealizowanej konstrukcji (obliczono jedynie objętość wykonanej konstrukcji betonowej). W ocenie WINB opracowanie inż. J.J. nie stanowi dowodu, że zabezpieczenia budowy wykonane zostały prawidłowo (brak analizy stabilności zabezpieczeń skarpy wykopu m.in. od strony obciążonej ruchem ciężkich pojazdów ul. [...] w oparciu konkretne dane techniczne: "decyzja projektanta konstrukcji (...) dociąża budynek uniemożliwiając jego przemieszczenie w przypadku ruchu skarpy..."), a kontynuacja inwestycji była jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia skarp wykopów. Zawarte w opracowaniu wnioski i sformułowania, np. niezbędne jest kontynuowanie prac, o których pisał konstruktor w dzienniku budowy ( wpis z dnia 5 lipca potwierdzony przez inspektora nadzoru)" są w ocenie organu odwoławczego ogólnikowe. Ponadto zdaniem organu II instancji, wbrew zaleceniom wynikającym z opinii geologiczno-inżynierskiej, wykopy kontynuowano mimo wyjątkowych anomalii pogodowych - wyjątkowych opadów deszczu, powodujących stany powodziowe w [...] na przełomie maja i czerwca 2010r. Doszło do obsunięć gruntu do wykopu z działek sąsiednich. Mimo to inwestor kontynuował roboty pomimo zabezpieczeń nie dających gwarancji bezpieczeństwa. Zgodnie z instrukcją bezpiecznego wykonywania robót ziemnych ( opr. przez inż.G.W. ) dla zabezpieczeń ścian wykopów winien być opracowany projekt zabezpieczeń wykopów. Natomiast w Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, opr. przez inż. A.S. inż.Ł.C. inż. A.P. wskazano wyraźnie, że "prace ziemne, wykopy zaleca się wykonywać w okresie możliwie suchym, bezdeszczowym" a "na czas robót ziemnych wykopy należy zabezpieczyć przez dopływem jakichkolwiek wód". W ocenie WINB z akt sprawy wynika, że do wskazań zawartych w w/w opracowaniach uczestnicy procesu budowlanego się nie zastosowali i nie wykonano w pełni skutecznych zabezpieczeń wykopu. Wg ustaleń zapisanych do protokołu kontroli, przeprowadzonej w dniu 29.07.2010r. z udziałem rzeczoznawcy budowlanego, dr inż. S.K. , wykonane ścianki nie spełniały funkcji skutecznego zabezpieczenia. W ocenie organu odwoławczego inwestor dążył do wykonania dodatkowych zabezpieczeń skarp poprzez kontynuację budowy i wykopu, a zatem nie zastosował się do postanowienia PINB o wstrzymaniu robót i kontynuował roboty budowlane stanowiące realizację inwestycji. Działania inwestora wskazują, iż przyjął on do wiadomości, że roboty zabezpieczające nakazane postanowieniem PINB z dnia [...].06.2010r. miały na celu wyeliminowanie zagrożeń spowodowanych niewłaściwe wykonanymi robotami ziemnymi, w konsekwencji powodującymi zagrożenia w ruchu lądowym na drogach publicznych. W ocenie WINB kontynuując czasochłonne roboty związane z realizacją konstrukcji żelbetowej bez wykonania skutecznych zabezpieczeń inwestor utrzymywał stan zagrożenia. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że nie można nakazu zawartego w postanowieniu z dnia [...].06.2010 określić mianem "blankietowego". Konkretny sposób zabezpieczenia pozostawiony został ocenie odpowiedzialnych za zabezpieczenie uczestników procesu budowlanego, których powinnością było dokonanie jedynie niezbędnych zabezpieczeń, nie zaś kontynuowanie budowy. W tym kontekście organ zauważył, że słusznego interesu strony opartego na prawie materialnym nie można utożsamiać z interesem faktycznym i finansowym inwestora. Dlatego dowolna interpretacja nakazu skutecznego zabezpieczenia ścian wykopu przed osuwaniem się nie może być uznana za stosowanie się do treści postanowienia PINB. W związku z powyższym nakazu zawartego w postanowieniu z dnia [...].06.2010 nie sposób również zinterpretować jako niewykonalnego. Podkreślono również, że inwestor nie wystąpił do organu o wyjaśnienie treści nakazu w trybie art. 111 k.p.a., natomiast przeszkody natury materialnej czy technicznej nie mogą być w świetle dominującego orzecznictwa traktowane jako przesłanka niewykonalności z art. 156 ust. 1 kpa. W tym zakresie zarzuty skarżącego WINB uznano za nietrafne. W nawiązaniu do pozostałych treści odwołania pełnomocnika strony WINB stwierdził, iż nie podziela przedstawionych w nim zarzutów i wywodów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie. Nakaz zawarty w skarżonym postanowieniu sformułowany jest wyraźnie i jednoznacznie, a prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego określają szczegółowo przepisy ustawy Prawo budowlane m.in. w rozdziale 2, 3 i 10. Pełnienie samodzielnych funkcji technicznych wymaga odpowiedzialności i rzetelnej wiedzy fachowej, zatem jest niedopuszczalne określanie przez organ nadzoru konkretnych, technicznych rozwiązań prawidłowych i skutecznych zabezpieczeń ścian wykopów, gdyż prowadziłoby to do wyręczania uczestników procesu budowlanego w pełnionych funkcjach. Jak wykazano powyżej kontynuacja budowy w żadnym razie za takie zabezpieczenie nie może być uznana. WINB ponadto zaznaczyło, że nie podziela stanowiska organu I instancji, zawartego w piśmie skierowanym do inwestora z dnia 06.07.2010r., odnośnie dopuszczalności wykonania robót - konstrukcji żelbetowej do poziomu +3,50 powyżej poziomu 0,00 budynku, określonych wpisami do dziennika budowy dokonanymi przez projektanta konstrukcji i kierownika budowy w dniu 22.06.i 23.06.2010r. po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Przyjęte stanowisko projektanta i kierownika budowy nie znajdowało uzasadnienia w stosownych obliczeniach statycznych, a w drugiej połowie czerwca sytuacja pogodowa była ustabilizowana. Należy przyznać rację odwołującemu się, że stanowisko PINB wyrażone w piśmie z dnia 6.07.2010r. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, jest również niespójne z treścią jednoznacznie brzmiącego postanowienia z dnia [...].05.2010r. W ocenie WINB dokonana przez PINB w w/w piśmie interpretacja treści postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 17.06.2010r. została niejako "wymuszona" działaniami inwestora zmierzającego do kontynuacji budowy. Masowe występowanie nietypowych zjawisk związanych ze stanami powodziowymi (co zauważa WINB w licznych postępowaniach związanych z obiektami, na które działały ekstremalne siły natury) spowodowało, iż organy nadzoru budowlanego miały świadomość konieczności niezwłocznego podejmowania rozstrzygnięć, eliminujących w maksymalnym stopniu wystąpienie ewentualnych zagrożeń. Przewidziane w art. 7, 8 i 9 k.p.a. obowiązki organu informowania, wyjaśniania i czuwania w interesie strony, jak również skutki naruszenia tych obowiązków są związane bezpośrednio z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Jednak zwykłe informacje udzielane przez organy nadzoru budowlanego inwestorom planującym określone zamierzenie budowlane poza ramami postępowania administracyjnego nie podlegają bezpośrednio tym regułom i nie mają znaczenia o takim wymiarze, by odnosić skutek w późniejszym postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie zarzuty skarżącego uznano za trafne. Ponieważ jednak w ocenie WINB materiał dowodowy zgromadzony został w sposób wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, a zakaz reformationis in peius określony w art.139 K.p.a. wyklucza możliwość uchylenia skarżonej decyzji i zreformowania jej w sposób niekorzystny dla skarżącego, tj. orzeczenia rozbiórki w większym zakresie. W skardze do Sądu strona skarżąca A. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika adwokat E.F. w/w decyzji zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 50 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót organ prawidłowo ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a konsekwencji możliwe było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę: 2) art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie przez inwestora konstrukcji budynku ponad strop na poziomie + 3, 50 nie stanowiło prac zabezpieczających i pozostawało sprzeczności z nakazem prawidłowego i skutecznego zabezpieczenia robót w zawartym w postanowieniu o ich wstrzymaniu; 3) art. 50 ust. 2 pkt 2 i ust 2 w zw. z art. 18 ust 1, 20, 21 i 22 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący dowolnie ustalił sposób zabezpieczenia robót, podczas, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót nie precyzowało sposobu zabezpieczenia, a art.18 ust 1, 20, 21 i 22 Prawa budowlanego zobowiązuje i uprawnia inwestora, projektanta i kierownika budowy do zorganizowania procesu budowlanego i zapewnienia jego bezpieczeństwa, zatem ustalenie przez w/w osoby sposobu zabezpieczeń nie może zostać uznane za dowolne; ponadto poprzez kwestionowanie wyboru sposobu zabezpieczeń dokonanego przez kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru autorskiego tj. osoby posiadające fachową i rzetelną wiedzę i uprawnione do decydowania o przebiegu procesu budowlanego, w sytuacji, gdy organ nie posiada w tym fachowej i rzetelnej wiedzy, art. 50 ust 3 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że opinia techniczna sporządzona przez inż. J.J. nie spełnia wymogów przewidzianych w tym przepisie; II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, przeprowadzenie go bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z naruszeniem zasady oficjalności, co wskazano w uzasadnieniu, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranymi w sprawie dowodami, co wskazano w uzasadnieniu, 3. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności organ administracji nie wyjaśnił, dlaczego odmówił wiarygodności opinii inż. J.J. z lipca 2010r. w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego kwestionowania, 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie inwestorowi jedynie 3 dniowego terminu na zaznajomienie z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego; mając na uwadze obszerność zgromadzonego materiału termin ten należy uznać za rażąco krótki, uniemożliwiający zaznajomienie z całością materiału dowodowego. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii ustnej inż. J.J. lub opinii innego biegłego w sytuacji, gdy organ miał wątpliwości odnośnie opinii J. J. - na okoliczność wyjaśnienia, czy wykonanie kondygnacji ponad poziom +3,50 do stanu surowego otwartego stanowiło niezbędne zabezpieczenie robót, czy był możliwy alternatywny sposób zabezpieczenia w zaistniałej sytuacji pogodowej i stanie gruntu, czy wykonane przez inwestora prace stanowiły skuteczne i prawidłowe zabezpieczenie robót, wpisów do dziennika budowy dokonanych przez Projektanta oraz oceny technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę inż. J.J. wynika jednoznacznie, że wzniesienie kondygnacji ponad poziom +3,50 do stanu surowego otwartego prawidłowe i skuteczne zabezpieczenie robót. Skoro organy obu instancji kwestionują te dowody, to winny w tym przedmiocie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czego zaniechały. art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu przez organ odwoławczy dodatkowego podstępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie ani nie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi l instancji tj. niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność jak w pkt. 5, a nadto niedopuszczenie z urzędu ani na żądanie strony dowodu z opinii ustnej inż. J.J. celem wyjaśnienia wątpliwości organu i doprecyzowania opinii. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego ani też organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wbrew zarzutom skarżącej, organy administracji należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy, w takim zakresie, jaki był niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Od strony faktograficznej przedmiotowa sprawa nie jest trudna, a stan faktyczny jest łatwy do ustalenia. Bezspornym w sprawie jest fakt, że powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2010r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez stronę skarżącą związane realizacją przedmiotowej inwestycji, zobowiązał inwestorów do wykonania prac zabezpieczających oraz złożenia w organie oceny technicznej wykonanych prac. Nie ulega również wątpliwości, że mimo bezwzględnego zakazu prowadzenia robót budowlanych strona skarżąca kontynuowała roboty budowlane stanowiące realizację inwestycji (wykonanie budynku w stanie surowym do poziomu wszystkich kondygnacji), nazywając je koniecznymi pracami zabezpieczającymi. Ustalenia te znajdują pełne potwierdzenie w protokołach z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji. W toku postępowania administracyjnego inwestor polemizował z ostatecznym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego dokonując własnej interpretacji wskazanych tam wymagań dotyczących "niezbędnych zabezpieczeń". Podkreślić należy po raz kolejny z pełnym naciskiem, że strona skarżąca pomimo wstrzymania robót budowlanych kontynuowała je i wykonała konstrukcję żelbetową budynku ponad strop na poziomie + 3,50 (powyżej stropu nad kondygnacją parteru). Fakt ten nie jest kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Okoliczność taka wypełnia dyspozycję przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 -nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Podkreślić należy, iż w obecnym stanie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w trybie art.50 prawa budowlanego nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej a zabezpieczeniem jego wykonania jest regulacja art.50a prawa budowlanego. W odniesieniu do komentowanego przepisu należy wskazać, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, wprowadzono do ustawy – Prawo budowlane (nowelą z dnia 27 marca 2003 roku) przepis art. 50a Prawa budowlanego, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizacyjnych samowolę budowlaną (art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2) oraz wydanych na podstawie art. 50. Należy zwrócić uwagę, że wydanie decyzji na podstawie pkt 1 omawianego artykułu znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie pkt 2 uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. Przepisy art.50a "zobowiązują do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu, albo nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. To zaś oznacza, że właściwy w sprawie organ nie ma w tym zakresie innej możliwości niż nakazana prawem." - Z.Niewiadomski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, s.533 Rekapitulując należy wskazać, że wobec jednoznacznego ustalenia faktu prowadzenia przez skarżących robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji, mimo wydania i doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Wszak przepis ten posługuje się określeniem "organ nakazuje". Etapem poprzedzającym wydanie decyzji jest ustalenie w sposób niewątpliwy, że roboty budowlane mimo wstrzymania były prowadzone. Jak już wskazywano, okoliczność ta została ustalona przez organ podczas oględzin i nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Jak wskazała strona skarżąca w treści skargi, powodem zakończenia prac była konieczność uniknięcia zagrożenia katastrofą budowlaną na skutek anomalii pogodowych. Owszem, strona skarżąca powinna zabezpieczyć inwestycję w sposób wskazany w postanowieniu, tym niemniej nie poprzez dokończenie robót budowlanych. Doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zamkniętego nie jest równoznaczne z jego uzasadnionym zabezpieczeniem. Jak sama nazwa wskazuje "zabezpieczenie" odnosi się do czynności, działań tymczasowych, które mają na celu chronić przed czymś, osłaniać. "Niezbędnym zabezpieczeniem" nie jest bowiem kontynuowanie robót w celu wykończenia budynku. Skład orzekający w pełni podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12.03.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1274/08, iż "przepisy prawa budowlanego nie zezwalają na przerwanie robót budowlanych bez dokonania niezbędnych zabezpieczeń celem zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony wykonanych już robót budowlanych przed zniszczeniem. Obowiązek czuwania nad bezpieczeństwem prowadzonych robót budowlanych, a także obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa na terenie budowy w przypadku przerwania robót spoczywa na uczestnikach procesu budowlanego, zaś do organów nadzoru budowlanego należy kontrola wykonywania tych obowiązków. (...) Inwestor miał nie tylko prawo ale i obowiązek dokonać zabezpieczenia terenu budowy. (...) zabezpieczenie to nie może polegać na kontynuowaniu robót zgodnie z pozwoleniem na budowę. (...) Pozostawienie inwestorowi całkowitej swobody co do sposobu dokonania zabezpieczenia prowadzonych robót budowlanych i dopuszczenie do tego, by inwestor dokonał zabezpieczenia poprzez kontynuowanie inwestycji prowadzi do obejścia przepisów prawa." Nie sposób uznać kontynuacji robót budowlanych zmierzających do realizacji inwestycji jako robót zabezpieczających. Prowadziłoby to do kontynuacji inwestycji pod płaszczykiem robót zabezpieczających oraz iluzoryczności i bezskuteczności wydawanych przez organy nadzoru postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych. Takim działaniom i postawom inwestorów, prowadzących do łamania obowiązującego prawa, organy państwa muszą przeciwdziałać. O ile fakt prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania jest udokumentowany i nie budzi wątpliwości, to podstawową linią sporu pomiędzy organami nadzoru budowlanego oraz inwestorem, jest to czy i w jakiej części roboty budowlane wykonane przy konstrukcji realizowanego budynku, pomimo ich wstrzymania, można uznać za roboty zabezpieczające. W tym kontekście w całości podzielić należy stanowisko i poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym nie mniej mając na uwadze art.139, a przede wszystkim art.8 k.p.a. należy wziąć pod uwagę działania i zaprezentowane w toku postępowania stanowisko organu I instancji. Organ ten wyraźnie sprecyzował w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, że inwestor miał wykonać prawidłowe i skuteczne zabezpieczenie ścian wykopu przed osuwaniem się oraz naporem gruntu z sąsiednich działek, usunąć nadmiar ziemi z ternu działki nr 1 obr.[...] zgromadzonej od strony dz. nr 5 obr. [...] obciążającej skarpę oraz zabezpieczyć strefę prowadzonych robót przed dostępem osób trzecich. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do treści postanowienia, zwłaszcza w zakresie owych prawidłowych i skutecznych zabezpieczeniem ścian przed osuwaniem się wykopu oraz naporem gruntu z działek sąsiednich inwestor mógł zwrócić się do PINB w K. o wyjaśnienia w trybie art.113 § 2 k.p.a. Zresztą zakres tych zabezpieczeń był na bieżąco akceptowany – co wynika z wpisów w dzienniku budowy, gdzie też przy wpisie z 7.07.2010r. jednoznacznie wskazano, iż "zakres robót zabezpieczających w zakresie budynku został określony przez projektanta konstrukcji inż. L.T. i kierownika budowy inż. L.K. poprzez wpis do dziennika budowy nr [...] z dnia 14.05.2010r. w dniu 22 i 23.06.2010r. str. [...] Wykonanie robót wychodzących poza ten zakres skutkować będzie wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z art.50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane." Nadto zakres robót zabezpieczających został jasno zakreślony i zaakceptowany w piśmie PINB z 6.07.2010r., którego uwierzytelnioną kserokopię przekazano inwestorowi i kierownikowi budowy w dniu 7.07.2010r. Inwestor zatem został uprzedzony o skutkach swoich działań, miał tego pełną świadomość, a pomimo tego kontynuował dalszą realizację inwestycji – budowę żelbetonowej konstrukcji kolejnych kondygnacji budynku jako roboty zabezpieczające. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy te działania organu I instancji nie mieściły się w obowiązującej procedurze administracyjnej. Należy mieć jednak stanowisko organu zostało wyrażone i zakomunikowane w sposób oficjalny inwestorowi, którym miał prawo ustosunkować się do otrzymanych informacji i działać na ich podstawie zgodnie zasadą zaufania do organów państwa. Stąd słusznie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły, iż rozbiórce podlega tylko ta część konstrukcji budynku, która została wykonana od poziomu + 3,50 powyżej poziomu 0.00, gdyż była ona realizowana na własną odpowiedzialność i ryzyko inwestora, który był poinformowany o skutkach swoich działań. Całość tych okoliczności obrazują zapisy w dzienniku budowy str.[...] . Pomimo kilkakrotnych wpisów do dziennika budowy, w jakim zakresie mają być wykonane roboty zabezpieczające oraz ostrzeżeń o skutku wynikającym z art.50a prawa budowlanego dokonanych przez Inspektora nadzoru Budowlanego, inwestor samodzielnie we własnym zakresie, na własne potrzeby i w celu realizacji własnych interesów nadal realizował inwestycję. Należy więc stwierdzić, że wysuwane przez skarżącego argumenty, że z uwagi na stan pogody, aby zniwelować zagrożenie katastrofą budowlaną konieczne było wykonanie pełnego stanu surowego otwartego budynku, mają na celu jedynie przerzucenie przez skarżącego odpowiedzialności za podjęte bezprawne działania na organ administracji publicznej, który postąpił zgodnie z obowiązkami nałożonymi na niego przepisami prawa. Inwestor miał pełną świadomość swoich działań i ich skutków i powinien był się liczyć z nakazem rozbiórki robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu i nie zaakceptowanych przez organ nadzoru jako prace zabezpieczające. Działania inwestora stanowią nieudolną próbę wymuszenia na organach państwa zaakceptowania istniejącego stanu faktycznego powstałego wskutek złamania przez jego samego obowiązującego prawa. Ponadto na wyniku rozstrzygnięcia Sądu nie zaważyła sporządzona w marcu 2011r. na zlecenie Prokuratury Rejonowej opinia techniczna w zakresie naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót ziemnych-fundamentowych przedmiotowego budynku, którą Sąd dopuścił jako dowód w sprawie na okoliczność zasadności wykonanych przez inwestora prac zabezpieczających. Należy bowiem zauważyć, że opinia ta stanowiła odpowiedź na konkretnie postawione pytania (czy naruszone zostały przepisy odnośnie bezpieczeństwa pracy przy wykonywaniu robót ziemnych przedmiotowego budynku, czy w trakcie wykonywania prac zebrano wszelką niezbędną dokumentację pozwalającą rozpocząć budowę, czy doszło do zagrożenia katastrofą budowlaną, czy wykonywane prace budowlane zagrażały zdrowiu i życiu wielu osób, czy też wyrządzeniu szkody w wielkich rozmiarach), których zakres nie pokrywał się z zagadnieniami stanowiącymi przedmiot niniejszego postępowania. Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie inwestorowi jedynie 3 dniowego terminu na zaznajomienie z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego, należy wskazać, w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Strona skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy strona skarżąca nie była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem I i II instancji. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi | |