II SA/Kr 1467/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 2 października 2025 r., znak SKO.ZP/415/300/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz J. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 października 2025 r. nr SKO.ZP/415/300/2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 61 ust. 1 pkt 2-6 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr 37/W/2024 znak: BIK.6730.31.2025 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa silosu na materiały sypkie o pojemności 6500 m3 wraz z infrastrukturą techniczna w istniejącym siedlisku zabudowy zagrodowej na działkach numer [...], [...], [...] w miejscowości K.". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr 37/W/2024 znak: BIK.6730.31.2025 Wójt Gminy G. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji J. S. (zwany dalej także skarżącym) wniósł o jej uchylenie i odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącego, silos o tak dużej pojemności, będzie generować znaczne ilości pyłu i będzie źródłem hałasu maszyn i urządzeń technicznych, albowiem funkcjonowanie silosu wiąże się z pracą dmuchaw, przenośników, wentylatorów i innych urządzeń. Skarżący zwrócił też uwagę na wzmożony ruch samochodów, zagrożenie wybuchowe i pożarowe (pył jest materiałem łatwopalnym) oraz ryzyko pojawienia się szkodników. Według skarżącego, silos o pojemności 6500 m3 nie jest budowany na potrzeby gospodarstwa rolnego i nosi cechy działalności przemysłowej. Inwestor posiada już bowiem silosy, które w pełni zaspokajają potrzeby jego gospodarstwa. Zdaniem skarżącego, traktowanie tej inwestycji jako elementu zabudowy zagrodowej jest błędne i prowadzi do obejścia przepisów nakazujących lokalizowanie obiektów przemysłowych w przeznaczonych do tego strefach gospodarczych. Natomiast powstanie przemysłowego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych obniży wartość nieruchomości, co jest stratą majątkową dla mieszkańców. Ponadto skarżący uważa, że wprowadzenie takiej inwestycji do istniejącego siedliska zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczne z zasadami dobrego sąsiedztwa i może doprowadzić do konfliktów społecznych oraz pogorszenia jakości życia mieszkańców. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 2 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków. Organ zaznaczył przy tym, że wyjątek od tej zasady wprowadza, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, przepis art. 61 ust. 4 w/w ustawy, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 (tj. zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym przypadku wystarczającym jest spełnienie jedynie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 ustawy. Według Kolegium, wskazany przepis znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż pojęcie "gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową" odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym. Odczytując treść art. 61 ust. 4 ustawy powinno się nawiązać do definicji sformułowanej w art. 553 w zw. z art. 461 ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie z tymi przepisami nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium, wymóg z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można zatem uznać za spełniony, gdy wskazane przez wnioskodawcę grunty tworzą gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, a więc gdy są to grunty rolne, które stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, a nadto, gospodarstwo rolne musi być związane z planowaną zabudową. Wreszcie powierzchnia takiego gospodarstwa powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Kolegium zauważyło, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego pojmowania "zagrody", rozumianej jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowę skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" użyte w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, nawet jeżeli są rozporoszone przestrzennie. Odnosząc powyższe do realiów zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał na niekwestionowane w sprawie ustalenia organu co do tego, że inwestycja polegająca na budowie silosu na zboże, zaplanowana została na działkach bezpośrednio sąsiadujących z siedliskiem rolniczym. W sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa gospodarcza, rolnicza oraz już istniejące dwa silosy. Obrazują to dokładnie zdjęcia umieszczone w analizie terenu. W aktach sprawy zalega także informacja z ewidencji gruntów, z której wynika, że inwestorzy posiadają ponad 20 hektarów gruntów rolnych, na których też znajdują się budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Ustalono, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Nie wzbudziło zatem wątpliwości Kolegium, że planowana inwestycja jest związana z prowadzonym przez wnioskodawców gospodarstwem rolnym. Z części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na terenie działek sąsiednich, w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego, zlokalizowanych jest już kilka budynków gospodarczych (w tym silosy) oraz dom mieszkalny wnioskodawców. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono zatem, że planowane zamierzenie inwestycyjne, dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wymaga spełnienia wymogów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przyjęcie poglądu, że większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację. bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem-obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Zatem w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, organy musiały zbadać spełnienie przez nią jedynie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym celu wokół terenu inwestycyjnego wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 -6 w/w ustawy. Wyniki analizy dały podstawy do przyjęcia, iż przesłanki te zostały spełnione. Organ II instancji stwierdził, że teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej [...] (przez działkę nr [...] - własność wnioskodawców). Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, poprzez istniejący przyłącz elektroenergetyczny. W ocenie Kolegium warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki [...], [...], [...] w miejscowości K. nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji, który został uzgodniony ze Starostą Powiatu w D. - w zakresie ochrony gruntów rolnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w/w ustawy); Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - w zakresie ochrony melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w/w ustawy), Zarządem Dróg Wojewódzkich w Krakowie - w zakresie ochrony terenów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy); Państwową Inspekcją Sanitarną (Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna w Tarnowie) - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy), które to organy nie zajęły stanowiska w terminie 14 dni, co uważa się za dokonanie uzgodnienia (art. 53 ust. 5 w/w ustawy). Kolegium wskazało, że stosownie do art. 56 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Wobec zarzutów odwołania odnoszących się do tego, że projektowane zamierzenie budowlane negatywnie wpłynie na nieruchomości, które sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, Organ II instancji podkreślił, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest jednak wyłącznie promesą umożliwiającą, po spełnieniu szeregu wymagań, ubieganie się o pozwolenie na budowę. Nie narusza więc interesu osób trzecich. Wynika to zresztą wprost z treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium wyjaśniło, że konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazującego "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich", następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do .osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi informację, co i pod jakimi warunkami inwestor może na .danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów, osób trzecich jest o tyle ograniczona, że nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu pod planowaną inwestycję, nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego charakteru przedsięwzięcia Kolegium uznało, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy powołując się na okoliczności, iż planowany silos może być częścią inwestycji nie związanej z rolnictwem. Według Kolegium, faktem jest, że silos ma służyć do magazynowania zboża. Jest też niekwestionowane to, że inwestorzy prowadzą działalność rolniczą, są rolnikami, posiadają zabudowę rolniczą i grunty rolne o powierzani powyżej 20 hektarów. W takiej sytuacji brak jest prawnych kwalifikacji dla odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro inwestorzy spełniają warunki dla uzyskania decyzji pozytywnej. Zdaniem Kolegium, okoliczność, iż inwestorzy skupują zboże od innych rolników nie ma tej sprawie decydującego znaczenia, bowiem nie sposób dowieść, iż przedmiotowy silos nie będzie służył do magazynowania również i własnego zboża, a więc, że jego budowa nie jest związana z działalnością rolniczą. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie J. S. wniósł o jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący oświadczył, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, ponieważ inwestycja ta nie ma charakteru rolniczego, jak wskazano w decyzji, lecz przemysłowy. Skarżący powtórzył swoje wcześniejsze zarzuty, że silos o tak dużej pojemności generuje ogromne ilości pyłu przy załadunku i rozładunku materiałów sypkich, który powoduje zanieczyszczenie powietrza i pogorszenie warunków zdrowotnych. Ponadto powoduje on znaczny hałas, szczególnie uciążliwy w godzinach porannych i wieczornych, uniemożliwiający normalny odpoczynek mieszkańców. Zdaniem skarżącego, funkcjonowanie silosu wymaga też stałego transportu wielotonowych samochodów dostarczających i odbierających zboże, co prowadzi do degradacji dróg lokalnych, wzrostu hałasu i spalin oraz zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa na drogach. Ponadto pył zbożowy, jako materiał łatwopalny, stwarza realne zagrożenie dla życia i mienia okolicznych mieszkańców. Silosy i magazyny zbóż przyciągają także gryzonie, ptaki i owady, co pogarsza warunki sanitarne i epidemiologiczne w miejscowości. Skarżący zarzucił także, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że inwestycja stanowi zabudowę zagrodową związaną z gospodarstwem rolnym. Zdaniem skarżącego, obiekt o pojemności 6500 mł znacząco przekracza skalę potrzeb gospodarstwa rolnego, a inwestorzy posiadają już silosy, które w pełni zaspokajają potrzeby ich gospodarstwa. W związku z tym skarżący uważa, że budowa kolejnego, wielkogabarytowego silosu ma charakter komercyjny i usługowy i nie jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym lecz służy skupowi i sprzedaży zboża, a nie jego magazynowaniu na własne potrzeby. Twierdzenie, że silos będzie wykorzystywany do celów rolniczych jest zatem nieprawdziwe i wynika wyłącznie z oświadczenia inwestora, które nie zostało zweryfikowane w żaden sposób przez organy administracji. W związku z powyższym skarżący uważa, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności zasad dobrego sąsiedztwa, ochrony środowiska oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że nie jest ona prawidłowa. Skarga okazała się częściowo zasadna, przy czym została uwzględniona również na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt I wyroku), wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które miało wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te dotyczą wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. O konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, zaważyło również to, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna, a więc dowód spełniający kluczową rolę w procesie ustalania dopuszczalności i parametrów zabudowy- została sporządzona w niepełny sposób i wymaga istotnego uzupełnienia. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j. z dnia 2024.07.29) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (ust 1): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (ust 4). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę (ust. 5a). Aby zdefiniować pojęcie zabudowy zagrodowej należy odwołać się do § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j. z dnia 2022.06.09, dalej jako ,,rozporządzenie’’). Zgodnie z tym przepisem zabudową zagrodową są w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Z kolei przez budynek mieszkalny rozumie się budynek mieszkalny wielo- bądź jednorodzinny (§ 3 pkt 4 rozporządzenia). Należy jednocześnie podkreślić, iż brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, albowiem przytoczona wyżej definicja znajduje się w rozporządzeniu, które ma charakter aktu wykonawczego w stosunku do ustawy Prawo budowlane, a delegacja ustawowa zamieszczona została w art. 7 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Przepis ten nie zawiera jednakże upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia pojęć ustawowych. Z brzmienia § 3 wskazanego rozporządzenia wynika wprost, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. To z kolei obliguje do dalszego poszukiwania znaczenia pojęcia " zabudowy zagrodowej". Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263 - zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Warszawa 2002 str. 1211, 1220). Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować, jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, zatem na związek definicji zabudowy zagrodowej z indywidualnym gospodarstwem rolnym. Stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2025.1653 t.j. z dnia 2025.11.28), przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Za nieruchomości rolne, zgodnie z art. 461 k.c., uważa się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Istotne znaczenie ma również definicja rodzinnego gospodarstwa rolnego, gdzie zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, która posiada kwalifikacje rolnicze oraz przez okres co najmniej 5 lat zamieszkuje w gminie, na której obszarze położona jest jedna z nieruchomości rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przez ten okres osobiście prowadzi to gospodarstwo. Konstruując definicję zabudowy zagrodowej w oparciu o rozporządzenie, ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego i argumenty zawarte w przytoczonym orzeczeniu NSA w Warszawie można stwierdzić, że składa się ona z dwóch elementów: przedmiotowego i podmiotowego. Z jednej bowiem strony, w skład zabudowy zagrodowej muszą wchodzić budynki mieszkalne, budynki gospodarcze oraz budynki inwentarskie. Z drugiej strony zabudowa zagrodowa musi być prowadzona przez rolnika indywidualnego. Pojęcie zabudowy zagrodowej pojawia się w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże i w tej ustawie brak jest definicji legalnej tego pojęcia. Sądy administracyjne wobec braku definicji ustawowej zabudowy zagrodowej uznają za właściwe rekonstruowanie tej definicji na podstawie znaczenia językowego. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 2860/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ,,Zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego’’. Z kolei w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie II OSK 2333/12 NSA uznał, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2011r., sygn. akt II SA/Gl 539/11 stwierdził, że cechą zabudowy zagrodowej jest istnienie zagrody, czyli zabudowań gospodarczych, wraz z domem mieszkalnym, służące rolnikowi. Problem interpretacyjny, który wiąże się z pojęciem zabudowy zagrodowej dotyczy również jej położenia. Z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że zabudowa zagrodowa związana być musi z gospodarstwem rolnym. W ,,p.b.’’ mowa jest o tym, że zabudowa zagrodowa związana jest z działką siedliskową, jednocześnie bez zdefiniowania pojęcia działki siedliskowej. W rozumieniu potocznym zabudowa zagrodowa zlokalizowana być winna w obrębie jednego podwórza. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 grudnia 1969 r., (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uznał działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2009r. II SA/Lu 777/08). Jeśli chodzi o liczbę budynków, jaka tworzyć może zabudowę zagrodową, to podzielić należy stanowisko WSA w Lublinie w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Eu 811/10), gdzie Sąd ten stwierdził, że charakter zabudowy zagrodowej określa przede wszystkim istnienie budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny powinien powstawać na pierwszym etapie realizacji inwestycji. Budowa budynków gospodarczych i inwentarskich może stanowić natomiast dalszy, kolejny etap budowy. W świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które naprowadzają na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej - za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym. (wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2018 r, II SA/Kr 327/18, wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r , II OSK 2676/18 ) W wydanych decyzjach organy w ogóle nie wyjaśniły pojęcia zabudowy zagrodowej, nie rozważały kwestii zabudowy projektowaną inwestycja silosu na materiały sypkie o pojemności do 6500 mł w kontekście indywidualnych cech gospodarstwa rolnego na obszarze którego planowana jest inwestycja. A przecież jak zostało wcześniej wskazane - pojęcie zabudowy zagrodowej oparte jest na kilku kryteriach i istotne, czy zostały one zachowane przez inwestora. W szczególności zabudowa zagrodowa (jak trafnie zarzuca skarżący), to nie zabudowa przemysłowa ani handlowa (skup płodów rolnych). Należy zatem ustalić czy planowana budowa kolejnego silosu o dużej pojemności, na określonej działce, mieści się w pojęciu "zabudowy zagrodowej" i czy będzie funkcjonalnie związana z istniejącym gospodarstwem zagrodowym. W aktach sprawy i sporządzonej analizie urbanistycznej brak wystarczających danych dotyczących samego gospodarstwa rolnego (jaka jest jego powierzchnia, z jakich nieruchomości się składa, kto jest rolnikiem indywidualnym na gospodarstwie i jakie posiada kwalifikacje rolnicze, a następnie na czym głównie polega prowadzona w gospodarstwie działalność rolnicza). Brak danych dotyczących średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie informacja z ewidencji gruntów dotycząca własności poszczególnych działek (k – 21 -35 ). Brak wystarczających ustaleń organów w tym względzie. Następnie zauważyć trzeba, że uzasadnienia wydanych decyzji są szablonowe, bez wystarczającego zbadania przez organy istotnych dla sprawy okoliczności, wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j. z dnia 2024.04.15). Stosownie do tej normy prawnej uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego spoczywa na organach administracyjnych, nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów w tym względzie. Sąd administracyjny ocenia zgodność wydanej decyzji z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń. Sporządzona w kontrolowanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 12 września 2025 r posiada braki merytoryczne, jest zbyt ogólna i budzi istotne wątpliwości. Nie wiadomo na których działkach w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna oraz zagrodowa, gdzie zabudowa gospodarcza i towarzysząca (w postaci silosów i wiat magazynowych). Autor analizy nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że budowa silosu na materiały sypkie o pojemności 6500 mł (przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych) jest "inwestycją planowaną w ramach rozbudowy istniejącego siedliska zabudowy zagrodowej w rodzinnym gospodarstwie rolnym, a projektowana zabudowa stanowiąca uzupełnienie zabudowy zagrodowej jest kontynuacją funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym" , a w konsekwencji dlaczego do tej inwestycji ma zastosowanie art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak szczegółowego uzasadnienia przyjętych warunków realizacji inwestycji (pkt III części tekstowej) w kontekście przyjętego stwierdzenia, że "ustalone warunki realizacji inwestycji nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny". Konkludując należy stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organy zastosują się do wyżej przedstawionych wskazań a następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego ponownie ocenią czy w sprawie spełnione są przesłanki ustawy do wydania decyzji ustalającej zabudowę. W szczególności rozważenia i wykazania wymaga kwestia - czy budowa planowanej inwestycji mieści się w pojęciu "zabudowy zagrodowej" i czy jest funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem zagrodowym, do którego nie stosuje się art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ zleci uzupełnienie analizy w tym względzie. Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy, te zarzuty skargi które zmierzały do wykazania, że planowana inwestycja powoduje uciążliwości dla mieszkańców (nadmierne zapylenie i zanieczyszczenie powietrza, hałas maszyn i urządzeń, wzmożony ruch ciężarówek, zagrożenia pożarowe i wybuchowe, ryzyko występowania szkodników). Te wskazane okoliczności dotyczą eksploatacji samego obiektu i prowadzonej działalności rolniczej. Kwestie związane z wpływem planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. Wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego został oddalony na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, bowiem był niedopuszczalny w postępowaniu sądowym, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a i c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku)