II SA/Kr 1469/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w K. na uchwałę Nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" oddala skargę. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowaną na 8 września 2025 r. skargę na uchwałę nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024 r. poz. 396), zaskarżając uchwałę w części, tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 w części dotyczącej cyt. "lub podziemnych części" oraz w części graficznej w zakresie, w jakim wrysowano w obszarze MW.15 linie zabudowy w taki sposób, że dają one możliwość wyłącznie jedynego - przewidzianego w MPZP zlokalizowania budynków, o kształtach, rozmiarach i usytuowaniu wewnątrz nakreślonych nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności oraz naruszenie zasady równości, a to poprzez: a) błędne i niezgodne z celem planu (§ 3 pkt 1, 2, 3, 5 oraz 6 Uchwały) zdefiniowanie w § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej Uchwały "nieprzekraczalnej linii zabudowy", poza którą nie mogą być sytuowane podziemne części budynków. Podziemne części budynków (całkowicie zagłębione poniżej poziomu terenu) pozostają bez wpływu na ład urbanistyczny, co przy jednoczesnym zdefiniowaniu nieprzekraczalnych linii zabudowy dokładnie wzdłuż elewacji części nadziemnych istniejących i planowanych budynków na terenie MW.15 stanowi przekroczenie władztwa planistycznego Gminy. Powyższe uniemożliwia poprawę obsługi komunikacyjnej obszaru, w tym dotyczącej parkowania (§ 3 pkt 5 oraz 6 Uchwały) oraz racjonalne wykorzystanie terenów niezabudowanych i tworzy przestrzeń niekorzystną dla użytkowników, poprzez wprowadzenie zakazu realizacji garaży podziemnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania budynków, poza obrysem elewacji ich części nadziemnych. Brak możliwości realizacji garaży podziemnych poza liniami zabudowy ustalonymi w powyższy sposób, drastycznie ogranicza ekonomicznie uzasadnioną możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej, a z uwagi na lokalizację nieruchomości na terenach bardzo wysokich wód powierzchniowych w zasadzie wyklucza możliwość ekonomiczną budowy wielopoziomowych parkingów pod powierzchnią ziemi w obrysie budynku; b) niezgodne z celem planu i stanowiące nadużycie władztwa planistycznego zlokalizowanie w części graficznej planu, dla terenu oznaczonego symbolem MW.15, stanowiącej obecnie teren niezabudowany, konkretnych lokalizacji, kształtów i wielkości możliwych do wzniesienia budynków, w sytuacji gdy wbrew celom wskazanym w § 3 zaskarżanej Uchwały zaproponowane lokalizacje, kształty i planowane rozmieszczenie budynków nie ma nic wspólnego z kontynuacją zabudowy Osiedla Podwawelskiego (§ 3 pkt 1, 2, 3, 5 oraz 6 Uchwały) ani też jego pierwotną koncepcją oraz nie ma na celu ochrony układu urbanistycznego Osiedla Podwawelskiego lub jakichkolwiek innych wartości, których ochrona uzasadniałaby tak istotną ingerencję w prawo własności skarżącej. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie, tj.: w § 4 ust. 1 pkt 7 w części dotyczącej cyt. "lub podziemnych części" oraz w części graficznej w zakresie, w jakim wrysowano w obszarze MW.15 linie zabudowy w taki sposób, że dają one możliwość wyłącznie jedynego - przewidzianego w MPZP zlokalizowania budynków, o kształtach, rozmiarach i usytuowaniu wewnątrz nakreślonych nieprzekraczalnych linii zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że na terenie objętym uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skarżąca posiada szereg nieruchomości inwestycyjnych, w tym objęte księgami wieczystymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Spośród wymienionych nieruchomości działki numer [...] (księga: [...]), nr [...] (księga: [...]), nr [...] (księga: [...]) oraz nr [...] (księga: [...]) znajdują się w części graficznej zaskarżanej Uchwały na terenie oznaczonym jako obszar MW.15. Prawo własności do nieruchomości położonych na terenie objętym miejscowym planem wprowadzanym zaskarżoną uchwałą, przysługujące skarżącej, uzasadnia jej interes w złożeniu skargi. W zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 1 pkt 7 ustalono definicję "nieprzekraczalnej linii zabudowy" przewidującej zakaz lokalizowania poza tą linią również części budynków znajdujących się pod ziemią (części podziemnych budynków). Jednocześnie dla terenu oznaczonego jako obszar MW.15, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, organ dokonał wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy projektując w istocie obrysy poszczególnych budynków. Ten zabieg spowodował, że w sposób drastyczny została ograniczona ekonomicznie uzasadniona możliwość zabudowy nieruchomości, bowiem dla wykorzystania teoretycznie dopuszczalnej do wybudowania powierzchni użytkowej mieszkań, konieczne byłoby wybudowanie garaży podziemnych na 3 kondygnacjach podziemnych, co w gigantyczny sposób podrażałoby koszty realizacji - do poziomów nieakceptowalnych rynkowo. Organ, wyznaczając linie zabudowy poprzez konkretne w istocie zaprojektowanie kształtów i lokalizacji budynków, wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje - przekroczył granice władztwa planistycznego. Przyjęte kształty i lokalizacje oraz usytuowanie budynków wrysowane w istocie w miejscowy plan nie ma żądnego uzasadnienia z punktu widzenia celów planu określonych w § 3 zaskarżonej uchwały, bowiem nie stanowi realizacji celów wskazanych w § 3 ust. 1, 2, 3, 5 czy 6. Proponowane rozmieszczenie budynków na gruntach skarżącej w obszarze MW.15 nie stanowi w żadnym zakresie kontynuacji zabudowy dawnego Osiedla Podwawelskiego, które zgodnie z koncepcją prof. C. "zakładały stworzenie zielonego, dobrze skomunikowanego osiedla z czytelnym układem przestrzennym, z dwiema głównymi osiami komunikacyjnymi i pasem zieleni w centrum. Zespół prof. W. C. zaprojektował osiedle z czteropiętrowymi budynkami oraz wysokościowcami na jego południowym krańcu, podkreślając funkcjonalność i dobrą infrastrukturę, pomimo tego, że budynki były tworzone na bazie projektów typowych". Mając to na względzie wrysowanie przez autorów części graficznej zaskarżanego MPZP budynków w taki a nie inny sposób, nie stanowi w żadnym zakresie nawiązania do rozwiązań architektonicznych z formą i strukturami ukształtowanej historycznie zabudowy, nie ma też na celu ochrony istniejącego układu urbanistycznego, a także nie ma związku z ochroną terenów czy zapewnieniem terenów zielonych (teren zielony został zaplanowany na działce skarżącej leżącej bezpośrednio obok terenów MW.15 o powierzchni ok. 1,5 ha), a zatem jest niczym nieuzasadnioną dowolnością planistów i tym samym nadmiernym wkroczeniem w prawo własności skarżącej, skutkującym uznaniem takiego działania za nadużycie władztwa planistycznego. Przyjęte zapisy w zaskarżonej uchwale naruszają prawo własności i w sposób nieuzasadniony ograniczają prawa właściciela. Przyjęte rozwiązania są również w sposób jawny przejawem nierównego traktowania właścicieli gruntów na ternie, dla którego przyjmowany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem wyłącznie dla terenów MW.15, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, przyjęto tak daleko idące ograniczenie w postaci z jednej strony wrysowania konkretnych lokalizacji przyszłych budynków, jak i tym samym ograniczenie możliwości zabudowy podziemnej działki, poza wrysowanymi obrysami budynków. Odpowiedzi na pytanie o przyczyny przyjętego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie nie daje analiza rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu przestrzennego. Można jedynie domyślać się, że wprowadzenie obrysów budynków w obszarze MW.15 ma na celu zapewnienie utrzymania ładu przestrzennego dla objętego planowaniem terenu, jednak w żadnym zakresie nie uzasadnia to ograniczenia możliwości zabudowy podziemnej, która nie ma żadnego uzasadnienia w zakresie planowania przestrzennego i nie wpływa pozytywnie w żadnym zakresie na funkcje urbanistyczne. Brak możliwości budowy parkingów podziemnych poza obrysami budynków - co jak wskazano w żaden sposób nie wpływa na "zagospodarowanie przestrzenne" - wpłynie negatywnie na funkcje urbanistyczne, bowiem wszystkie miejsca parkingowe przy dopuszczalnym wykorzystaniu możliwości zabudowy nieruchomości skarżącej, będą musiały zamiast zostać lokalizowanymi wyłącznie pod ziemią, być lokalizowane w dużej części na powierzchni. Taki efekt prac planistów jest sprzeczny z celami planu wskazanymi w § 3 tj. rozwiązanie problemów komunikacyjnych, dotyczących parkowania oraz zapewnienia właściwej obsługi obszarów nowej zabudowy (§ 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały) - takie działanie planistów spowoduje właśnie ograniczenie ilości miejsc dostępnych lub konieczność tworzenia ich na powierzchni - w miejscach gdzie mogłyby powstać tereny infrastruktury społecznej, atrakcyjne przestrzenie publiczne, tereny zielone, tereny sportu i rekreacji czy inne (§ 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały). To również zaprzeczenie idei, na jaką w uzasadnieniu dla rozstrzygnięć planu wskazuje organ - ochrony terenów zieleni osiedlowej przed zainwestowaniem czy zapewnienia zrównoważonego rozwoju z uwzględnieniem integracji terenów zabudowy z terenami zieleni urządzonej. Niezależnie od wskazanych naruszeń prawa własności, przejawu nierównego traktowania, jak i przekroczenia granic władztwa planistycznego, przyjęte rozwiązania pozostają rażąco sprzeczne z zasadą racjonalności wykorzystania przestrzeni, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w efekcie będą prowadziły bądź to do znacznego podwyższenia cen mieszkań, spowodowanych zwiększeniem kosztów budowy podziemnych miejsc parkingowych, bądź też do ograniczenia dostępności mieszkań - co w każdym przypadku jest sprzeczne z potrzebami mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg procedury planistycznej oraz odniósł się szczegółowo do wniosków i zarzutów skargi, wskazując m. in. na: prawidłowość procedury planistycznej, brak naruszenia przepisów wskazanych w skardze, brak przekroczenia granic władztwa planistycznego, zastosowanie w planie optymalnych rozwiązań planistycznych z wyważeniem interesu publicznego i prywatnego. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko z odpowiedzi na skargę, podkreślając kwestię związaną z aspektem hydrologicznym przedmiotowego terenu. Wskazał, że duża kubatura podziemna blokuje teren w aspekcie możliwości przyjęcia wody. Podniósł, że określone w rysunku planu lokalizacje kubatury naziemnej odpowiadają układowi architektonicznemu sąsiednich terenów, co wskazano w załącznikach graficznych w odpowiedzi na skargę, a taka regulacja planu stanowi wyraz konsensusu różnych podmiotów i jest podjęta z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały nr CXXV/3418/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" (uchwała ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2024 r., poz. 396, weszła w życie w dniu 25 stycznia 2024 r. - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skarga została wniesiona w terminie. W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości wskazanych w skardze, przy czym Sąd zwraca uwagę, że skarżąca wyraźnie wskazała jedynie działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...] oraz [...] (znajdujące się w części graficznej zaskarżonej uchwały na terenie oznaczonym jako obszar MW.15.) jako źródło interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone przez przepisy planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego w/w nieruchomości znajdują się w terenie objętym granicami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, regulacjami zaskarżonej uchwały. Organ nie zakwestionował czynnej legitymacji skargowej skarżącej w zakresie, w jakim wynika ona z prawa własności czterech wyżej wskazanych nieruchomości. Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżącej należało przystąpić do badania zarzutów skargi, które – zdaniem Sądu - nie zasługują na uwzględnienie. Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym przedmiotową skargą - uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p."). Uchwała dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie" stanowi efekt prac zainicjowanych podjęciem przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr LXVI/1643/17 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Dowody na dokonane czynności proceduralne wymagane prawem znajdują się w aktach planistycznych. Procedura sporządzania i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebiegała następująco: - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – 31 marca 2017 r. - Termin składania wniosków do planu – do 5 maja 2017 r. - Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu – Zarządzenie Nr 1021/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2018 r. - Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych – 24 kwietnia 2018 r. i ponownie 14 września 2018 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 9 listopada 2018 r. - Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 21 listopada do 19 grudnia 2018 r. - Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – 27 listopada 2018 r. - Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu – do 4 stycznia 2019 r. - Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 159/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2019 r. – zmienione zarządzeniem Nr 1022/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 maja 2019 r. - Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych – 28 marca 2019 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 31 maja 2019 r. – zmienione ogłoszeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 lipca 2019 r. - Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 10 czerwca do 10 lipca 2019 r. - Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu – 11 czerwca 2019 r. - Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu – do 19 sierpnia 2019 r. - Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 2250/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2019 r. - Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych – 26 marca 2020 r. i 28 lipca 2020 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 2 października 2020 r. – anulowane ogłoszeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 października 2020 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 23 kwietnia 2021 r. - Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 4 maja do 1 czerwca 2021 r. - Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu – 20 maja 2021 r. - Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu – do 15 czerwca 2021 r. - Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1869/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2021 r. - Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 141/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r. - Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 142/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 stycznia 2022 r. - Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 16 lutego 2022 r. – Rada przyjęła wniosek o odrzucenie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. - Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 376/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 lutego 2023 r. - Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 377/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 lutego 2023 r. - Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 22 lutego 2023 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr CV/2852/23. - Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 5 kwietnia 2023 r. – drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Rada zadecydowała o ponowieniu procedury sporządzania planu. - Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych – 14 lipca 2023 r. - Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 29 września 2023 r. - Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 9 października do 7 listopada 2023 r. - Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu – 19 października 2023 r. - Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu – do 21 listopada 2023 r. - Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu – Zarządzenie Nr 3557/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 listopada 2023 r. - Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 3627/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2023 r. - Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 20 grudnia 2023 r. – czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr CXXV/3405/23 oraz czytanie i głosowanie nad ujednoliconym projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu – Rada podjęła uchwałę Nr CXXV/3418/23. - Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2024 r., poz. 396. Procedura ta przebiegła, zdaniem Sądu, prawidłowo i zgodnie z zapisami u.p.z.p. Sąd przy tym wskazuje, że procedura planistyczna tego planu była także przedmiotem kontroli WSA w Krakowie w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 185/24, II SA/Kr 694/24, II SA/Kr 442/25, w których tut. Sąd oddalił skargi, nie dopatrując się niezgodności z prawem procedury planistycznej. Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącej, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącej został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17). Sąd wskazuje, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Natomiast zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Sąd przy tym wskazuje, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK117/13: w postępowaniu toczącym się na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Biorąc pod uwagę zarzuty skargi skarżąca powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności skarżącej poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności oraz naruszenie zasady równości i rażącą sprzeczność zaskarżonych rozwiązań planistycznych z zasadą racjonalności wykorzystania przestrzeni, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Może ono podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerujące w uprawnienie do rzeczy. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżącej. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz w świetle argumentów organu wyrażonych w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że ustalając w zaskarżonym planie normy prawa miejscowego co do działek skarżącej organ planistyczny, w zgodzie ze strategicznym dokumentem jakim jest Studium, nie naruszył prawa. Będące własnością skarżącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] znajdują się w części graficznej zaskarżanej uchwały na terenie oznaczonym jako obszar MW.15., w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sąd zauważa, że wszystkie cztery nieruchomości wskazane przez skarżącą jako źródło interesu prawnego, zostały przez nią nabyte już w stanie prawnym, w którym od ponad roku obowiązywały ustalenia zaskarżonego planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie". Skarżąca zatem nabywała wskazane nieruchomości ze świadomością obowiązujących dla nich ustaleń planistycznych oraz przewidywanego sposobu zagospodarowania. Przedmiotowa uchwała weszła w życie w dniu 25 stycznia 2024 r., a nabycie przez skarżącą na podstawie umowy nastąpiło 5 września 2025 r. (vide podstawy wpisu prawa własności ujawnione w dziale II. ksiąg wieczystych wszystkich 4 nieruchomości - jako podstawa wskazana jest "umowa przeniesienia ogółu praw i obowiązków z umowy przedwstępnej, umowa sprzedaży, protokół przyjęcia pieniędzy na przechowanie oraz akt ustanowienia służebności gruntowych", rep. A nr [...], zawarta dnia 5 września 2025 r.). Zdaniem Sądu, jak słusznie zauważa to organ, podaje to w wątpliwość podkreślany w skardze argument skarżącej o rzekomym naruszeniu istoty jej prawa własności przez przyjęte ustalenia planistyczne. Zachowanie zgodności ustaleń planistycznych z dokumentem studium gminnego stanowi jedną z naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny wskazanych w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń w kontekście ich zgodności z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", trzeba zauważyć, że zgodnie ze wskazanym dokumentem, Studium nieruchomości skarżącej w całości znajdują się w terenie oznaczonym symbolem MW - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o dwóch następujących funkcjach: 1) Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). 2) Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Nieruchomości te w całości mieszczą się w granicach strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 5 pn. Dębniki, dla której ustalenia umieszczono w tabeli na str. 35-40 tomu 111 studium gminnego (pn. Wytyczne do planów miejscowych). W tym zakresie wskazane zostały standardy przestrzenne oraz wskaźniki zabudowy, w granicach których ustalono m. in. wskaźniki zagospodarowania terenu MW.15, zgodnie z przepisem § 18 zaskarżonej uchwały. Zgodnie natomiast z § 18 planu miejscowego wskazane przez skarżącą nieruchomości znajdują się prawie w całości w terenie oznaczonym symbolem MW.15 - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Dla terenu MW.15 ustalono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 50%, wskaźnik intensywności zabudowy: 0,7-1,4 oraz parametr maksymalnej wysokości zabudowy: 25 m. Jak wynika z § 31 planu, jedynie fragment działki nr [...], obręb [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDD.3 (tj. Tereny komunikacji - tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej). Trzeba także zaznaczyć, że zgodnie z legendą załącznika graficznego do planu miejscowego, część wskazanego obszaru (tj. niewielkie fragmenty usytuowane przy obrzeżach czterech działek ewidencyjnych) znajdują się w strefie zieleni osiedlowej (vide § 8 ust. 13 pkt 1 planu). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek skarżącej pozostaje w zgodności ze Studium gminnym, a tym samym został spełniony warunek wynikający z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 24 września 2023 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje: Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w związku z art. 140 k.c.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prawa prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące prawo, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym. W katalogu określonym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. własność stanowi jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy różnymi wartościami. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Jak wyżej wskazano, funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, przy czym w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Podkreślić przy tym należy, że opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa. Organ planistyczny gminy winien wyważyć wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich m. in. wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia, potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności. Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą zrównoważonego rozwoju. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Wprowadzone zakwestionowane skargami zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności/użytkowania wieczystego przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych. Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnienia właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń. Wprowadzone zakwestionowane skargą zapisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego i dla realizacji celów planu, które określono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako: 1) ochrona istniejącego układu urbanistycznego Osiedla Podwawelskiego polegająca na ograniczeniu nadmiernego zagęszczenia terenów istniejącej zabudowy; 2) ochrona terenów istniejącej zieleni osiedlowej przed zabudową i zainwestowaniem; 3) zapewnienie warunków dla zrównoważonego rozwoju osiedla ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z terenami zieleni urządzonej; 4) wyznaczenie terenów ogólnodostępnych, służących wszystkim mieszkańcom, w tym terenów infrastruktury społecznej, atrakcyjnych przestrzeni publicznych, terenów zieleni, sportu i rekreacji, wraz z ciągami pieszymi, które połączą te tereny; 5) określenie zasad kształtowania nowej zabudowy, które w swoich rozwiązaniach architektonicznych winny współgrać z formą i strukturami ukształtowanej historycznie zabudowy; 6) rozwiązanie problemów komunikacyjnych, dotyczących parkowania oraz zapewnienia właściwej obsługi obszarów nowej zabudowy; 7) ochrona przestrzeni objętej strefą buforową obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Trzeba tu zwrócić szczególną uwagę, że prawie połowa obszaru planu "Osiedle Podwawelskie" jest położona w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO; obszar ten znajduje się także w granicach otuliny Bielańsko – Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Osiedle Podwawelskie stanowi jeden z przykładów architektury modernizmu, którego budowa sięga lat 1965 - 1976. Za projekt tego osiedla został odpowiedzialny zespół architektów pod kierownictwem W. C.. Osiedle ma czytelny układ urbanistyczny, na który składają się dwie główne osie komunikacyjne, od których prostopadle wychodzą zróżnicowane długością pasy niskiej czteropiętrowej zabudowy. W centrum układu zaplanowano pas zieleni, do którego przylega główny zespół usługowy osiedla. Po południowej stronie, na zakończeniu głównych ulic, zostały zaprojektowane wysokościowce (wieżowce). Plan ma charakter ochronny (§3). Obszar objęty ustaleniami m.p.z.p. "Osiedle Podwawelskie" liczy ok. 41,49 ha i położony jest w centralnej części Krakowa, w Dzielnicy VIII Dębniki, w ścisłym centrum miasta, 2 km od Rynku Głównego, w bezpośredniej bliskości rzek Wisły i Wilgi, w bliskim sąsiedztwie obszaru Starego Miasta, wzgórza Wawelskiego oraz kościoła św. Michała Archanioła i św. Stanisława Biskupa na Skałce. Dominuje zabudowa mieszkaniowa, głównie wielorodzinna, której wysokość sięga od pięciu do maksymalnie jedenastu kondygnacji. W południowej części osiedla, na jego obrzeżach, zlokalizowane są nieliczne domy jednorodzinne. Na tym obszarze zlokalizowane są również usługi publiczne w postaci placówek oświatowych: żłobka, dwóch przedszkoli samorządowych i prywatnych, szkoła podstawowa. Tkankę osiedla uzupełniają obiekty usług komercyjnych i publicznych, tj. sklepy i stoiska spożywcze oraz pawilony handlowe; oddział Poczty Polskiej; budynek Podwawelskiego Ośrodka Sportu, Kultury i Rekreacji oraz Filia Klubu Akrobatycznego AWF. W południowej części obszaru zlokalizowane są dwa obiekty sakralne (kościół Matki Bożej Fatimskiej i kościół św. Bartłomieja) oraz dawny punkt oporu ST III wraz ze schronem. Wzdłuż ul. Kapelanka, na odcinku ul. Słomiana - ul. Rozdroże, rozciąga się wąski pas zabudowy usługowej, przechodząc następnie w ciąg zespołu garażowego oraz parking dla mieszkańców Osiedla Podwawelskiego. Zgodnie ze wskazaniami Studium niemal cały obszar planu znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - MW (plansza K1), na którym wskazano go dodatkowo jako "obszar rehabilitacji zabudowy blokowej" (plansza K6). Z tego też względu, na podstawie § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały, na rysunku planu wyznaczono strefę rehabilitacji osiedli zabudowy blokowej. Jak wynika z § 6 ust. 3 uchwały, w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak: 1) zawierająca się w obszarze planu część sylwety miasta Krakowa; 2) charakterystyczne miejsca obserwacji widoków i panoram (główne punkty widokowe oznaczone na rysunku planu); 3) osie powiązań widokowych pomiędzy obiektami fortecznymi; 4) osie powiązań widokowych pomiędzy kopcami krakowskimi. Tym samym cały teren planu "Osiedle Podwawelskie" jest terenem unikalnym architektonicznie oraz wyjątkowym i specyficznym ze względu na jego położenie, sąsiadujące z najbardziej wartościowymi, historycznymi obszarami miasta Krakowa. Teren planu jest urbanistycznie kompletny, tak bowiem został zaprojektowany, jako osiedle mieszkaniowe, rozumiane jako budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, towarzyszącą mu infrastrukturę społeczną (szkoła, przedszkole, żłobek, pawilony handlowe, dom kultury, place zabaw itp.) oraz tereny zielone pomiędzy budynkami. Sąd wskazuje, że podjęte zaskarżoną uchwałą, a objęte skargą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej bez szkody dla ładu przestrzennego i zastanej istniejącej od kilkudziesięciu lat zabudowy osiedlowej w trudnych warunkach geologiczno - hydrologicznych związanych z bliskością rzek Wisły i Wilgi. Sąd tu podkreśla, że gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych. Wskazując na uwarunkowania prawne, szczególnie w aspekcie zarzutów skargi dotyczących przekroczenia granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności i naruszenia zasady równości, Sąd podkreśla po pierwsze, że - jak już wyżej wskazano - w chwili nabycia przedmiotowych działek przez skarżącą uwarunkowania wynikające z zaskarżonej uchwały obowiązywały już od kilkunastu miesięcy, co umożliwiało skarżącej przeanalizowanie możliwości zabudowy i zagospodarowania przedmiotowych działek względem jej zamiarów inwestycyjnych (deweloperskich). Ubocznie można zauważyć, że na szerokie zamierzenia inwestycyjne w obrębie kilkudziesięcioletniego, prawie kompletnie zabudowanego, Osiedla Podwawelskiego wskazuje artykuł z 16 stycznia 2026 r., na Portalu LoveKraków (link: [...]), pod tytułem: [...]. W artykule wskazuje się między innymi: "Dłuższe bloki i rezygnacja z usług na parterach – to kluczowe zmiany, jakie K. chce wprowadzić na Osiedlu Podwawelskim w ramach procedury ZPI (..)." /Zintegrowany Projekt Inwestycyjny/. W odniesieniu do władztwa planistycznego Sąd wskazuje, że "niewątpliwie struktura instytucji władztwa planistycznego stanowi przejaw realizacji testu proporcjonalności sensu stricto, gdzie organ ingerując w prawo własności dokonuje tego w sposób jak najmniej uciążliwy dla właściciela mając na względzie pozostałe determinanty procesu planistycznego. W istotę władztwa planistycznego gminy, jak wskazano wyżej, wpisane jest bowiem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności" (vide wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. II OSK 418/15 (LEX nr 2237955). Podzielając to stanowisko należy zaznaczyć, że ograniczenia własności dokonywane przez gminę w ramach władztwa planistycznego muszą mieć uzasadnienie, a więc służyć ochronie konkretnych wartości, w szczególności tych wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Takiej nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącej do nieruchomości objętych skargą Sąd nie stwierdził. Trzeba tu zważyć, że zgodnie z obowiązującym art. 15 ust. 3 pkt 13 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb linie zabudowy dla kondygnacji podziemnych. Przepis ten został wprowadzony do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa dopiero na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) i wszedł w życie w dniu 24 września 2023 r., a zatem już w końcowym toku procedowania przedmiotowego planu miejscowego, jednakże Sąd podkreśla, że - także przed wejściem w życie art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu - możliwe było wprowadzanie do planów miejscowych linii zabudowy obejmujących podziemne części obiektów budowlanych. W stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. brak było legalnej definicji pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy", ale jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymieniał "linie zabudowy" jako obowiązkowy element planu miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17.09.2019 r., sygn. II OSK 2579/17 (LEX nr 3098792) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. W tej sytuacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że ustawodawca nie ograniczył pojęcia "linia zabudowy" wyłącznie do obiektów naziemnych. Stanowisko to potwierdza również uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W związku w istniejącymi wątpliwościami, czy ustalone w planach miejscowych linie zabudowy dotyczą także podziemnych części budynków, zakres planu miejscowego rozbudowano o możliwość ustalania linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych. Będzie to ustalenie przyjmowane obowiązkowo w planach miejscowych w przypadku wystąpienia uwarunkowań, które takiego ustalenia wymagają". Jak wynika z powyższego, celem wprowadzenia omawianej regulacji do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było rozwianie wątpliwości, a nie zamiar rozszerzenia uprawnień planistycznych gminy w odniesieniu do zabudowy znajdującej się pod ziemią. Zatem sam fakt sformułowania definicji "linii zabudowy" jako odnoszącej się również do podziemnych elementów zabudowy nie stanowi naruszenia przepisów obowiązujących w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, ani też nie uzasadnia stwierdzenia nieważności przepisu o takim brzmieniu, jak tego chce skarżąca zaskarżając uchwałę w zakresie § 4 ust. 1 pkt 7 w części dotyczącej cyt. "lub podziemnych części". Analizy wymaga w tym miejscu, czemu ma służyć takie ograniczenie prawa własności i zabudowy działek skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że linia zabudowy w stosunku do obiektów na powierzchni ziemi realizuje przede wszystkim wartości wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Jednakże w określonych uwarunkowaniach faktycznych i planistycznych - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - określenie linii zabudowy, tak podziemnej, jak i nadziemnej, znajduje pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, mając na celu ochronę określonych dóbr i wartości. Wyjaśniając ten aspekt Sąd zwraca uwagę na uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, z którego wynika, że - na co wskazują akta planistyczne - sporządzanie planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie", w szczególności ustalenia dla obszaru wskazanego jako MW.15, wywoływało wiele kontrowersji wśród mieszkańców Osiedla Podwawelskiego i okolicznych terenów. Zarówno ustalone parametry zabudowy, jak i liczba możliwych do lokalizacji budynków w tym terenie, zmieniały się w trakcie realizowania procedury planistycznej. Ostateczny sposób ukształtowania nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz miejsce i sposób wyznaczenia ich lokalizacji, a także maksymalna wysokość zabudowy są efektem poprawek przyjętych przez Radę Miasta Krakowa w trakcie sesji w dniu 5 kwietnia 2023 r. W przyjętej poprawce nr 12, złożonej przez Radnych Miasta Krakowa, wskazano, że: "Zwiększa się obszar terenu ZP.1 zgodnie z załącznikiem graficznym o tereny w projekcie planu przeznaczone pod MW.15. Dla pozostałych terenów oznaczonych w planie jako MW.15, wprowadza się maksymalną wysokość zabudowy do 25 metrów, jednocześnie ograniczając powierzchnię zabudowy poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w nawiązaniu do gabarytów budynków i ich ustawienia w sąsiednim teren/e oznaczonym MW. 5, MW. 14, oraz ograniczając do 4 liczbę obszarów zabudowy. W parterach wprowadza się nakaz funkcji usługowej. Ponadto od strony terenów ZP.1, ZPz.2 i ZPz.3 wyznacza się wzdłuż granicy w terenie MW.15 "strefę zieleni osiedlowej" szerokości 3 metrów. Bez zmian pozostaje wartość powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru MW.15." Projekt planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie" był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu i za każdym razem składano do niego znaczną liczbę uwag (odpowiednio: I wyłożenie - 2020, II wyłożenie - 1797, III wyłożenie - 1810). Wielokrotnie podnoszono w nich m.in. obawy, że nowa zabudowa spowoduje nasilenie podtapiania istniejących budynków po każdym większym deszczu, argumentując je (cyt.): "zablokowaniem wsiąkania, rozsączania i odpływu wód opadowych z uwagi na brak kanalizacji opadowej". Biorąc pod uwagę ustalony w kwestionowanym planie miejscowym minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalony na poziomie 50%, a także wysoki poziom wód gruntowych (spowodowany niedalekim sąsiedztwem rzek Wisły i Wilgi), zasadnym było wprowadzenie takich regulacji w przepisach uchwały, by dążyć do lokalizowania miejsc postojowych głównie w części naziemnej terenu inwestycji. Wobec powyższego przyjęte rozwiązanie polegające na wskazaniu poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy konkretnych lokalizacji budynków - włączając w to ich części podziemne - jest prawidłowe w świetle opisanych wyżej uwarunkowań terenu, oraz zasadne w kontekście interesu publicznego. Niezależnie od powyższego należy zwrócić również uwagę na następujące okoliczności. Jednym z celów planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie", stosownie do § 3 pkt 1 uchwały, jest cyt.: ochrona istniejącego układu urbanistycznego Osiedla Podwawelskiego polegająca na ograniczeniu nadmiernego zagęszczenia terenów istniejącej zabudowy. Rozwiązania urbanistyczne przewidziane dla terenu MW.15 odpowiadają celom uchwalenia tego planu miejscowego. Należy zauważyć, że sposób poprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy odpowiada istniejącemu układowi urbanistycznemu w obszarze tzw. Starego Osiedla Podwawelskiego, sąsiadującym z terenem MW.15, gdzie istniejąca zabudowa została ograniczona obowiązującymi liniami zabudowy. Obrazuje to zaprezentowane w odpowiedzi na skargę opracowanie graficzne nr 3, k. 17v akt sądowych. Przedstawiona przez organ grafika wskazuje, że sposób poprowadzenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w terenie MW.15 zagwarantuje, iż ewentualna zabudowa, która może powstać w przyszłości, wkomponuje się w istniejący sposób zagospodarowania Osiedla Podwawelskiego. Należy tu ponownie podkreślić, że wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, stanowią wartość planowania i zagospodarowania przestrzennego wymienioną jako pierwszą w katalogu ustawowym tychże wartości (vide art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Trafnie w tym kontekście wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 8 lutego 2024 r., sygn. II OSK 118/21, stwierdził, że: jednym z czynników decydujących o kształcie przyszłej zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., będącym jednym z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymaga ona dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej". W cytowane wyżej zapatrywania NSA wpisują się przyjęte zasady zagospodarowania terenu MW.15. Organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków, zagwarantowały zachowanie walorów architektonicznych i urbanistycznych poprzez kontynuację sposobu zagospodarowania opisywanego obszaru. Ponadto, co też wymaga podkreślenia, teren objęty ustaleniami planu miejscowego narażony jest - przede wszystkim przez bliskie sąsiedztwo rzek Wisły i Wilgi - na podtopienia. Zasadnym zatem było takie wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu MW.15, aby planowana w tym terenie zabudowa wiązała się z lokalizowaniem miejsc parkingowych/postojowych na powierzchni danego terenu. Nadto, fragmenty terenu MW.15, znajdujące się poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, możliwe będą do wykorzystania m. in. celem zrealizowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskazać także należy na zawartość opracowania pn. "Prognoza oddziaływania na środowisko" (edycja: Kraków, wrzesień 2020 r. wraz z aktualizacją z dnia 26 września 2023 r.), opracowaną na potrzeby planu miejscowego obszaru "Osiedle Podwawelskie". "Według danych prezentowanych przez Państwowy Służbę Hydrogeologiczną cały obszar opracowania narażony jest na wystąpienie podtopień.- - stosowna grafika k. 18 v akt sądowych. "Według informatora do mapy [45] podtopienia zachodzą w warunkach bardzo płytkiego występowania wód gruntowych i słabo przepuszczalnego podłoża przy jednoczesnym niewielkim spadku hydraulicznym. Podtopienia mogą występować stale lub sezonowo w ciągu roku, jak również w przypadku zdarzających się ekstremalnych zmian warunków wodnych, np. w wyniku bardzo intensywnych opadów atmosferycznych, roztopów i powodzi.". Wyżej zaprezentowany fragment opracowania potwierdza, że cały obszar objęty ustaleniami ww. planu miejscowego narażony jest na podtopienia. Tym samym konieczne było ustalenie racjonalnych zasad zagospodarowania tego terenu tak, aby nie zwiększać zagrożenia ewentualnej przyszłej zabudowy przez mogące wystąpić zjawiska katastrofalne, jak właśnie podtopienia. Należy mieć to szczególnie na uwadze przy ewentualnym lokalizowaniu obiektów podziemnych. Natomiast twierdzenie przez skarżącą, że taki sposób poprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy prowadzi do uniemożliwienia powstania terenów cyt.: "(...) infrastruktury społecznej, atrakcyjne przestrzenie publiczne, tereny zielone, tereny sporty i rekreacji czy inne (...)" pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planistycznymi dla terenu MW.15. W przepisie § 18 ust. 2 uchwały wskazano bowiem, że: "Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji lokali o funkcji usługowej w parterach budynków mieszkalnych w terenach: MW.3, MW.8, MW.9, MW.16, MW.17, MW.18, MW.23, MW.30.", a dla samego terenu MW.15 w § 18 ust 5 pkt a wskazano "nakaz lokalizacji lokali o funkcji usługowej w parterach budynków mieszkalnych". Zatem zagospodarowanie terenu MW.15 możliwe jest zasadniczo wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (z zastrzeżeniem wąsko nakreślonej funkcji dopuszczalnej), natomiast nie ma możliwości jego zagospodarowania w sposób opisany w skardze, bez względu na przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem Sądu wyznaczając zasady zagospodarowania terenu MW.15 Rada Miasta Krakowa działała w warunkach wyważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego tak, aby z jednej strony uwzględnić potrzeby interesariuszy planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz architektoniczne i urbanistyczne walory przestrzeni, a z drugiej strony nie naruszyć istoty prawa własności nieruchomości. Mając na uwadze specyfikę położenia, ukształtowania i kilkudziesięcioletniego zainwestowania Osiedla Podwawelskiego trzeba dostrzec usprawiedliwioną motywację organu w zakresie rozpatrzenia uwag składanych na poszczególnych etapach procedury planistycznej. Organ w odpowiedzi na skargę szczegółowo wyjaśnił, że w okresie trzech pierwszych wyłożeń projektu złożonych zostało łącznie kilka tysięcy uwag do sporządzanego dokumentu. Wiele spośród tych uwag dotyczyło obszaru tzw. "Ogrodnika", tj. wciąż istniejących terenów zieleni właśnie na terenie MW.15. Tytułem przykładu organ wskazał m. in. uwagi zarejestrowane w załączniku do zarządzenia PMK nr 1869/2021 z 6 lipca 2021 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Podwawelskie", w tym zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu tego planu i rozpoznania pism w zakresie niestanowiącym uwag - pod l.p.: 2-26. Co do zasady mieszkańcy biorący udział w procedurze planistycznej wyrażali stanowczy sprzeciw wobec ustanowienia dla tego terenu przeznaczenia inwestycyjnego. Pomimo to, teren ten - w poszanowaniu wartości, jaką jest prawo własności nieruchomości – ostatecznie otrzymał przeznaczenie inwestycyjne, wraz ze wszystkimi niezbędnymi wskaźnikami zagospodarowania. Zatem nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej skierowaną przeciwko rozstrzygnięciom w przedmiocie uwag do projektu planu miejscowego - tym bardziej, że wtedy skarżąca nie była jeszcze właścicielem przedmiotowych działek, a nabyła je kilkanaście miesięcy po wejściu w życie planu miejscowego. Ich uwarunkowania prawne były więc wiadome i jasne. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd raz jeszcze podkreśla, że gminie w toku procedury planistycznej przysługuje szereg uprawnień do wiążącego ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenów, określonych mianem władztwa planistycznego, którego podstawa prawna wyprowadzana jest z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu - wbrew stanowisku skarżącej - w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic tego władztwa, gdyż będącemu przedmiotem analizy obszarowi MW.15, z poszanowaniem uprawnień właścicielskich skarżącej, zostało zapewnione przeznaczenie inwestycyjne, zasadniczo mieszczące się w granicach maksymalnych wskaźników, na jakie pozwala Studium gminne. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 29 maja 2023 r., sygn. IISA/Kr 332/23, WSA stwierdził, że "Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem". Dokładnie taka sytuacja, zdaniem Sądu orzekającego, ma miejsce w niniejszej sprawie, w której argumentacja skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej jej terenu objętego planem obowiązującym już w dniu nabycia przez nią przedmiotowych działek. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej, nie decyduje jeszcze o naruszeniu jej prawa własności, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii wykazania przez organ planistyczny, w jaki sposób wprowadzone ograniczenia chroni interes wspólny, należy wskazać po pierwsze, że w § 3 pkt 1-7 uchwały wskazano cele planu miejscowego, w tym: 1) ochrona istniejącego układu urbanistycznego Osiedla Podwawelskiego polegająca na ograniczeniu nadmiernego zagęszczenia terenów istniejącej zabudowy; 2) ochrona terenów istniejącej zieleni osiedlowej przed zabudową i zainwestowaniem; 3) zapewnienie warunków dla zrównoważonego rozwoju osiedla ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z terenami zieleni urządzonej. Stąd też w toku procedury planistycznej zdecydowano o takim, a nie innym wrysowaniu na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy w obrębie obszaru MW.15. (który przed uchwaleniem planu był terenem zielonym), dających w praktyce możliwość zlokalizowania czterech wieżowców (wysokościowców) o maksymalnej wysokości zabudowy 25 m w układzie przestrzennym nawiązującym sposobem usytuowania do starych wieżowców istniejących na osiedlu od kilkudziesięciu lat, co jest - zdaniem Sądu - wyrazem wysokiej dbałości organu planistycznego o poszanowanie ładu urbanistycznego osiedla. Trzeba więc stwierdzić, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dla przedmiotowych działek skarżącej zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają założenia Studium. Organ, z poszanowaniem ładu urbanistycznego i warunków hydrogeologicznych, w odniesieniu do działek skarżącej nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie naruszył zasady proporcjonalności, wyważając interes publiczny i prywatny, nie pozbawiając skarżącej wykonywania uprawnień właścicielskich. W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie zobowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień." Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego". Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień." Co do zarzucanej skargą kwestii naruszenia prawa własności, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). W związku z powyższym zarzuty skarżącej przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności i równości oraz naruszenia prawa własności Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację. Podsumowując należy podkreślić, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu miejscowego, a jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności – zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając strony skarżącej uprawnień właścicielskich. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 k.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art.151 P.p.s.a..