II SA/Kr 1473/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 marca 2013 r. znak [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwały Nr Xlll/102/2007 Rady Miejskiej w Tuchowie z dnia 24 października 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów dla wsi: Buchcice, Burzyn, Jodłówka Tuchowska, Karwodrza, Lubaszowa, Łowczów, Meszna Opacka, Piotrkowice, Trzemeśna, Zabłędza, ustalił dla Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji jednorazową opłatę planistyczną na rzecz Gminy Tuchów w wysokości 932 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0898 ha, położonej w Z.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 maja 2013 r. znak [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. znak [...] Burmistrz [...] ponownie ustalił dla Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji jednorazową opłatę planistyczną na rzecz Gminy Tuchów w wysokości 932 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0898 ha, położonej w Z.. Jako podstawę prawną wskazano te same co poprzednio regulacje prawne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów dla wsi: Buchcice, Burzyn, Jodłówka Tuchowska, Karwodrza, Lubaszowa, Łowczów, Meszna Opacka, Piotrkowice, Trzemeśna, Zabłędza został uchwalony uchwałą Nr XlIl/102/2007 Rady Miejskiej w Tuchowie z dnia 24 października 2007r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 133, poz. 890), która weszła w życie w dniu 29 marca 2008 r. W uchwale tej ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 15% od wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie umowy zawartej w dniu 28 listopada 2012 r. Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji zbyła działkę nr [...] o powierzchni 0,0898 ha, położoną w Z.. Działka [...] powstała z podziału działki [...] o pow. 9,3958 ha już po wejściu w życie planu miejscowego z 2007 r. Wartość nieruchomości została więc oszacowana dla powierzchni i przeznaczenia przed podziałem geodezyjnym. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem planu: ← w terenie oznaczonym symbolem planu C.39.MR - tereny budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego oraz usług nieuciążliwych, ← w terenie oznaczonym symbolem planu C.38.RPZ - teren pod projektowaną bazę hodowlano-produkcyjną dla Spółdzielni Produkcyjnej "[...]", dopuszcza się na tym terenie wyłącznie hodowlą owiec lub bydła, dopuszcza się nieprzemysłową hodowlę trzody nie przekraczającą 100 sztuk, wymagane uwzględnienie strefy ochrony sanitarnej, krajobrazowej i konserwatorskiej z uwagi na przyległy zabytkowy park i zabudowania podworskie, ← w terenie oznaczonym symbolem planu C.29.RZ - teren istniejących łąk i pastwisk - adaptacja stała, z możliwością poszerzenia tej zabudowy na sąsiadujące enklawy użytkowane w stanie istniejącym jako tereny rolne (wypis i wyrys z planu w aktach sprawy). W nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenie oznaczonym symbolami planu L.l MN, L.2 MN, LJ MN - przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: usługi wbudowane -maksymalnie do 30% powierzchni całkowitej budynku, urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, symbolem planu L.18 R - przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, upraw ogrodniczych i sadowniczych, dopuszcza się: istniejące i nowo wydzielane drogi gospodarcze transportu rolnego i drogi dojazdowe o szerokości 5-10 m, sieci i urządzenia napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, zalesianie gruntów rolnych bezpośrednio przylegających do istniejących lasów lub terenów przeznaczonych pod zalesienie, ogrodzenia, zakaz zabudowy innej niż wymienionej powyżej; symbolem planu 1 KDW - przeznaczenie podstawowe: drogi wewnętrzne, wśród zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej, odpowiadające parametrom dróg pożarowych, utwardzone, przystosowane do przejazdu pojazdów straży pożarnej i obsługi komunalnej, w terenie oznaczonym symbolem planu 1 KDD - droga dojazdowa (gminna), w terenie oznaczonym symbolem planu 2 KDL - droga lokalna (gminna). Z powyższego wynika, że przeznaczenie działki nr [...] w Z. nie zostało określone w nowym planie miejscowym tak samo jak w starym planie, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc, stąd też w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. Akt P 58/08. Organ I instancji ustalił, że w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie przeznaczenie działki nr [...] w Z. z terenów budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego oraz usług nieuciążliwych na budowlaną jednorodzinną i usługi wbudowane, z rolnej pod drogi wewnętrzne, a co za tym idzie nastąpił wzrost jej wartości. Ponadto zarówno w starym planie miejscowym obowiązującym do dnia 31.12.2003r., jak i w obecnie obowiązującym od 29.03.2008r., brak jest informacji w zakresie powierzchni jakie na przedmiotowej działce obejmują poszczególne rodzaje przeznaczenia terenu. Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 września 2012r. (Sygn. Akt SA/Kr 829/12) cytując wyrok NSA z dnia 28.09.2009r., sygn. II OSK 1517/07, LEX 573573, "dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Stosownie do obowiązujących procedur, opłatę planistyczną ustalono na podstawie operatu szacunkowego z 28.02.2013 r. sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie przez uprawnionego rzeczoznawcę "[...]" s.c. M. L. i A. L., ul. R., uprawnienia Nr [...], wyliczony wzrost wartości nieruchomości wyniósł 6 215,00 zł, w związku z czym przy zastosowaniu stawki procentowej 15% kwota opłaty planistycznej wynosi 932,00 zł - operat szacunkowy w aktach sprawy. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji, kwestionując prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazała, że w nowym planie miejscowym zmieniło się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, jednakże jej zdaniem brak podstaw do przyjęcia, że wskutek tej zmiany wartość nieruchomości wzrosła. Powołano się również na inne postępowania dotyczące tego samego przedmiotu, w których Kolegium uchyliło decyzje o nałożeniu na spółdzielnię "[...]" obowiązku zapłaty, a Burmistrz Tuchowa umorzył postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 września 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego i rozważania prawne zawarte w decyzji l instancji. Podał, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zdaniem organu odwoławczego zmiana przeznaczenia gruntów, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie doprowadziła do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wskazało na aneks do operatu, sporządzony po wydaniu przez nie poprzedniej decyzji w niniejszej sprawie. Operat wraz z aneksem nie wzbudził zastrzeżeń Kolegium i dał podstawę do ustalenia wartości nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w Z. z siedzibą w L. w likwidacji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono te same argumenty co odwołaniu tj. zarzut błędnego uznania, że wartość nieruchomości wzrosła, a także wydanie odmiennego orzeczenia niż w innych sprawach, w których postępowanie umorzono. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że regulacje prawne dotyczące spornej opłaty znajdują się w kilku aktach prawnych. Przepisem podstawowym jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust.1 ww. ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do przepisu art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy, określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej znajdują też zastosowanie przepisy wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109), wydane na podstawie art. 159 u.g.n. Niemniej jednak podkreślenia wymaga ta okoliczność, że w pierwszej kolejności badaniu podlega – zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego zmieniło się przeznaczenie terenu w stosunku do obowiązującego przed zmianą tego planu. Dopiero w następnej kolejności dokonuje się oceny poziomu wzrostu wartości nieruchomości na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie nieruchomość stanowiąca działkę [...], istniejąca w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2008r. była ponad 9 hektarowa a zatem wyjątkowo duża. Na tyle duża, że w "starym" planie miejscowym położona była w kilku obszarach, zróżnicowanych pod względem ich przeznaczenia. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuchów, który utracił moc 31 grudnia 2003 r., działka ta znajdowała się w terenach oznaczonych symbolami: C.38.RPZ - teren pod projektowaną bazę hodowlano-produkcyjną dla Spółdzielni Produkcyjnej "[...]"; C.29.RZ - teren istniejących łąk i pastwisk oraz w terenie oznaczonym symbolem C.39.MR - tereny budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego oraz usług nieuciążliwych. Z przedłożonych przez stronę skarżącą jako załącznik do skargi jak i na rozprawie w dniu 19 lutego 2014r. decyzji Burmistrza Gminy Tuchów z 27 stycznia 1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym, która wydana została dla działki [...] wynika, że na nieruchomości tej istniała możliwość budowy budynków jednorodzinnych na działce [...] oznaczonej symbolem planu C-39MR. Jako załącznik dołączono także mapę z projektem podziału nieruchomości, na której zaznaczono prawdopodobną granicę terenu C-39 MR, w obszarze którego znajduje się nowopowstała działka nr [...]. Tym samym organ w pierwszej kolejności winien był zbadać, czy rzeczywiście nowopowstała działka [...] położona była w całości w "starym" planie w obszarze C-39MR tj. w obszarze budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego i usług nieuciążliwych – tak jak oznacza to strona skarżąca, a także czy "stary" plan nie zawierał innych ograniczeń np. dotyczących zasad podziału nieruchomości, minimalnej wielkości działek powstałych z podziału itp. Skoro tego nie uczynił, to będzie obowiązany ustalić te okoliczność w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jeśli po dokonanych przez organ ustaleniach okaże się, że przeznaczenie nieruchomości się nie zmieniło, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wzrosła wartość nieruchomości, mimo że po utracie mocy obowiązującej "starego" planu a przed wejściem w życie "nowego" planu nieruchomość wykorzystywana była rolniczo. W tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P 58/08. Odnosząc się natomiast do przywoływanego przez SKO w [...] wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2012r. sygn. II SA/Kr 829/12 oraz cytowanego w tym orzeczeniu wyroku NSA z dnia 28 września 2009r. sygn. II OSK 1517/07, wskazać należy co następuje. Przywołane wyżej orzeczenia wskazują, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Oba powoływane wyroki wypowiadały się odnośnie nieprawidłowego doboru "nieruchomości podobnych" w operatach szacunkowych, które to operaty (i dobrane w nich nieruchomości) stanowiły podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Oba wyroki wydane zostały w oparciu o taki stan faktyczny, że podział nieruchomości nastąpił już po wejściu w życie planu w ten sposób że w miejsce dużych a więc trudniej zbywalnych na cele budownictwa jednorodzinnego nieruchomości, powstały nieruchomości mniejsze, o powierzchniach atrakcyjniejszych dla nabywców a tym samym lepiej zbywalne. Sądy oceniły, że zmiany te nastąpiły kosztem i staraniem właścicieli i nie pozostają w związku z wejściem w życie planu miejscowego, dlatego wycena winna dotyczyć stanu faktycznego nieruchomości istniejącego w dacie wejścia w życie planu. W tych stanach faktycznych sądy stwierdzały, że " nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA sygn. II OSK 1316/07)". "Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrost ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką" (w rozumieniu § 4 ust.4 rozporządzenia...) jest działka o wielkości porównywalną z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działki stron zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. i § 4 ust.4 rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Taki sposób obliczenia opłaty w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za zgodny z prawem, co oznacza, że trafny jest zarzut naruszenia tych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnie (art.174 pkt 1 P.p.s.a. )". Tym samym sens przywoływanego przez SKO w [...] wyroku WSA w Krakowie sygn. IISA/Kr 842/12 sprowadza się do tego, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrost ceny działki, która jest prostą i wyłączną konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie natomiast sytuacja jest nieco inna, bo dotyczy etapu wcześniejszego tj. ustalenia czy w ogóle nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym zmianę przeznaczenia odnieść należy wyłącznie do tej części nieruchomości która obecnie jest przedmiotem sprawy tj. działki [...]. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało orzec jak w pkt. I wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.