II SA/Kr 1474/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 września 2025 r., znak SKO.ZP/415/163/2025 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. P. kwotę 334 zł (słownie trzysta trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 września 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/163/2025, wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 20 marca 2025, nr PPG.6725.2.40.2024, w przedmiocie orzeczenia w stosunku do J. P. jednorazowej opłaty w kwocie [...]zł (słownie: [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w miejscowości B. w Gminie L., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze zbyciem tej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], którą organ orzekł, że: "1. Uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej obowiązek zapłaty renty planistycznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji pod rygorem naliczenia odsetek ustawowych zgodnie z przepisami ustawy ordynacja podatkowa. 2. W pozostałej części utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji." Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 20 marca 2025, nr PPG.6725.2.40.2024 Wójt Gminy L. – zwanego dalej "organem I instancji" – orzekł o ustaleniu w stosunku do J. P. jednorazowej opłaty w kwocie [...]zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości B. w Gminie L., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze zbyciem tej nieruchomości na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], tj. tzw. "renty planistycznej". W uzasadnieniu Wójt wskazał, że uchwałą Rady Gminy L. nr XXVII/382/2021, z dnia 6 maja 2021 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla wsi B.. Po uchwaleniu planu miejscowego J. P. zbyła nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. 0,0673 ha na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 9 maja 2024 r. Działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek nr [...] i nr [...] na mocy decyzji z dnia 25 września 2023 r. nr PPG.6831.57.2023, na działki nr [...], pod warunkiem, że działka nr [...] i działka nr [...] stanowić będą jedną nieruchomość. Działka nr [...] o pow. 0,0556 ha i [...] o pow. 0,0585 ha zmieniły powierzchnię na [...] o pow. 0,0556 ha i [...] o pow. 0,0586 ha bez zmiany oznaczenia i konfiguracji. Działka nr [...] została zbyta na podstawie wskazanego powyżej aktu notarialnego, z którego wynika, iż na działce tej istniał blaszany garaż niezwiązany trwale z gruntem. Nieruchomość nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi, dojazd odbywał się po tzw. sięgaczu działki nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym mpzp przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym jako 4MNU2 tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Przed uchwaleniem obowiązującego mpzp teren ten objęty został postanowieniami mpzp Gminy L. przyjętym Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 10 kwietnia 1992r., Nr XCI/129/92. Plan ten stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Wówczas nieruchomość w części wynoszącej około 6 arów była terenami użytków zielonych (symbol planu "RZ"), zaś w powstałej części położona była w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego - zagrodowego, o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji - symbol planu 01N.MR/U- w części wynoszącej około 577 m kw. Natomiast Uchwałą Rady Gminy L. Nr XI/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007r. z późniejszymi zmianami przyjęto mpzp, w którym nieruchomość ta ujęta została w całości jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol planu MU4). Plan ten stracił ważność na mocy wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt: II SA/Kr 1119/09, tym samym jego postanowienia nie mogą być wzięte pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu T. B. posiadającemu stosowne uprawnienia (nr uprawnień zawodowych [...]) do sporządzenia operatu szacunkowego określającego zmianę wartości w/w nieruchomości, w wyniku wejścia w życie mpzp. Operat szacunkowy został sporządzony został na dzień 18 listopada 2024 r. Autor operatu wskazał, iż zasadnym jest wycenienie nieruchomości w trzech stadiach, tj. pod rządami aktualnie obowiązującego mpzp, w okresie kiedy plan ten nie obowiązywał tj. według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości oraz w okresie pod rządami planu który wygasł z dniem 31 grudnia 2023 r. Finalnie, w oparciu o operat szacunkowy organ ustalił, że wartość przedmiotowej nieruchomości określona przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego mpzp wyniosła [...] zł, zaś wartość przedmiotowej nieruchomości według jej przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym wyniosła [...] zł. Różnica między tymi kwotami to [...] zł, do której odniesiono 20 % stawkę procentową oraz uwzględniono, iż Strona zbyła nieruchomość obejmująca działkę nr [...] po uchwaleniu mpzp. Działka ta posiada powierzchnię 0,0673ha, co finalnie dało kwotę renty planistycznej w wysokości [...] zł o czym orzeczono w decyzji opisanej na wstępie. Wskazano również, iż wartość pod rządami planu który wygasł z dniem 31 grudnia 2003r. została oszacowana na [...] zł, tym samym nie będzie ona brana pod uwagę (działanie takie byłoby sprzeczne z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz niekorzystne dla strony). W części końcowej decyzji wskazano numer konta Urzędu Gminy L. i nakazano zapłatę renty planistycznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji pod rygorem naliczenia odsetek ustawowych zgodnie z przepisami ustawy ordynacja podatkowa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P.. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 11 września 2025 roku: 1. Uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej obowiązek zapłaty renty planistycznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji pod rygorem naliczenia odsetek ustawowych zgodnie z przepisami ustawy ordynacja podatkowa. 2. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w miejscowości B. w Gminie L., została zbyta przez Odwołującą na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Nadto nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość jest objęta postanowieniami mpzp przyjętego Uchwałą Rady Gminy L. nr XXVII/382/2021, z dnia 6 maja 2021r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla wsi B.. Okoliczności zawarcia umowy przedwstępnej - jak podnosiła Strona nie mają tutaj jakiekolwiek wpływu na datę transakcji która wynika ze sporządzonego aktu notarialnego. Zbycie nieruchomości nastąpiło po wejściu w życie wskazanego powyżej mpzp i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący. Z kolei, wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ I instancji nastąpiło pismem z dnia 8 stycznia 2025r. (doręczonym stronie 14 stycznia 2025r.). Zatem dwie przesłanki formalne konieczne dla ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 listopada 2024r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. wynika, iż według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z ustaleń aktualnie obowiązującym mpzp przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym jako 4MNU2 tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Przed uchwaleniem obowiązującego mpzp teren ten objęty został postanowieniami mpzp Gminy L. przyjętym Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 10 kwietnia 1992r., Nr XCI/129/92. Plan ten stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. Wówczas nieruchomość w części wynoszącej około 6 arów była terenami użytków zielonych (symbol planu "RZ"), zaś w powstałej części położona była w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego - zagrodowego o uciążliwości nie przekraczającej granic lokalizacji - symbol planu 01N.MR/U - w części wynoszącej ok 577 m kw. Natomiast Uchwałą Rady Gminy L. Nr XI/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007r. z późniejszymi zmianami przyjęto mpzp, w którym nieruchomość ta ujęta została w całości jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (symbol planu MU4). Plan ten stracił ważność na mocy wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2010r., sygn. akt: II SA/Kr 1119/09, tym samym jego postanowienia nie mogą być wzięte pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdza, iż operat sporządzony na potrzeby określenia renty planistycznej nie zawiera wad dyskryminujących go jako dowód w sprawie. Wskazać należy, iż działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek [...] i [...] na mocy decyzji organu I instancji z dnia 25 września 2023r. nr PPG.6831.57.2023, na działki nr [...], pod warunkiem, że działka nr [...] i działka nr [...] stanowić będą jedną nieruchomość. Działka nr [...] o pow. 0,0556 ha i [...] o pow. 0,0585 ha zmieniły powierzchnię na [...] o pow. 0,0556 ha i [...] o pow. 0,0586 ha bez zmiany oznaczenia i konfiguracji. Rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił tutaj okoliczności późniejszego podziału nieruchomości, przyjmując stan nieruchomości na dzień wejścia w życie mpzp, co zostało prawidłowo uzasadnione i nie budzi wątpliwości SKO. Kolegium nie może więc podzielić zarzutów odwołania w tym zakresie. Nieruchomość objęta wyceną znajduje się w aktualnie obowiązującym mpzp obszarze oznaczonym jako 4MNU2 tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Przed uchwaleniem obowiązującego mpzp teren ten objęty został postanowieniami mpzp Gminy L. przyjętym Uchwałą Rady Gminy L. z dnia 10 kwietnia 1992r., Nr XCI/129/92. Plan ten stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. Wówczas nieruchomość w części wynoszącej około 6 arów była terenami użytków zielonych (symbol planu "RZ") zaś w pozostałej części w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego – zagrodowego o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalizacji - symbol planu 01N.MR/U w części wynoszącej ok 577 m kw. Natomiast postanowienia mpzp który stracił ważność w wyniku orzeczenia WSA w Krakowie, nie będą brane pod uwagę w sprawie. W opracowaniu dokonano szczegółowego opisu nieruchomości, w obu jej stadiach przeznaczenia planistycznego oraz faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Dokonano także szczegółowej analizy rynku nieruchomości lokalnych i wskazano, iż na potrzeby określenia rynku nieruchomości, obszarem analizy objęto nieruchomości wyłącznie z gminy L.. Wskazano na preferencje nabywców, omówiono kierunki zagospodarowania gminy L., kwestie dojazdów do poszczególnych jej części i scharakteryzowano jakie tereny są potencjalnie atrakcyjne zarówno dla inwestorów, jak i nabywców. Przy szacowaniu wartości nieruchomości pod rządami nieobowiązującego mpzp z 1992r. wybrano 4 nieruchomości, z których finalnie wybrano 3 do porównań. Wskazano przy tym, iż kierowano się podobieństwem tj. nieruchomości objętymi mpzp częściowo pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową i usługową, częściowo zaś pod rolę zieleń i wodę. Wszystkie przyjęte nieruchomości mają mieszany charakter. Następnie w tabeli na stronie 13 określono cechy cenotwórcze, którym następnie przypisano odpowiedni udział wagowy wyrażony w % tj.: Lokalizacja (25%), Sąsiedztwo i Otoczenie (15%), Kształt i topografia (10%), dojazd (10%), możliwości inwestycyjne (30%), uzbrojenie (10%). Cechom tym przypisano trzystopniową skalę cech, następnie zaś dokonano szacowania wartości nieruchomości. W tym wypadku uwzględniono również trend czasowy obliczony na podstawie analizy transakcji sprzedaży zawartych na rynku lokalnym. Trend ten został określony na +6%. Działki te zostały opisane w czytelnej tabeli gdzie wskazano na datę transakcji, powierzchnię, cenę 1 m kw, cenę transakcyjną oraz w kolejnej tabeli na stronie 15 gdzie zestawiono ich cechy z cechami cenotwórczymi. Wzięto pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w poszczególnych jej częściach względem możliwości zabudowy co szczegółowo ujęte zostało przy cesze "możliwości inwestycyjne". Wskazano, iż cena maksymalna z obszaru analizowanego dla nieruchomości podobnych pod rządami poprzednio obowiązującego mpzp wynosi [...] zł, zaś cena minimalna [...] zł. W wyniku dokonanych obliczeń oszacowano wartość wycenianej nieruchomości na kwotę [...]zł, zaś wartość 1 m kw. na kwotę [...]zł. Kolegium nie kwestionuje zawartych w operacie wyliczeń i stwierdza, że również one są prawidłowe, pozbawione błędów rachunkowych lub innych nieścisłości. Kolegium dało wiarę ustaleniom zawartym w operacie, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości jakie niewątpliwie autor posiada. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony operat posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. W ocenie Kolegium udowodniono, że nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe ma niewątpliwie związek z możliwościami inwestycyjnymi na nieruchomości poprzez jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wraz z usługami. Z kolei cechy charakterystyczne nieruchomość, takie jak jej specyficzny kształt (długi i wąski) czy okoliczność takie jak niekorzystny dostęp do drogi publicznej, został skorygowany i uwzględniony przy przyjętych cechach oraz odpowiednich poprawkach wyliczeniowych. Zdaniem Kolegium, oceniając wykonany dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, stwierdzić należy, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z rozporządzenia wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Autor dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie oraz jej stan. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Kolegium dało zatem wiarę ustaleniom zawartym w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony operat posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione. W ocenie Kolegium udowodniono, że nastąpił wzrost wartości wycenianej nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Różnica pomiędzy wartością działki nr [...] przy uwzględnieniu przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie, a przeznaczeniem według jej faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie planu wynosi [...] zł ([...] zł - [...] zł = [...] zł. Różnica między tymi kwotami to, do której odniesiono 20 % stawkę procentową oraz uwzględniono, iż Strona zbyła nieruchomość obejmująca działkę nr [...] po uchwaleniu mpzp. Działka ta posiada powierzchnię 0,0673ha, co finalnie dało kwotę renty planistycznej w wysokości [...] zł o czym orzeczono w decyzji opisanej na wstępie. Szczegółowe wyliczenia zostały zawarte na stronie 6 decyzji. Kolegium również w tym zakresie nie dopatrzyło się jakichkolwiek nieścisłości pod względem prowadzonego postępowania, dowodów na jakich się oparto dowiedzionych okoliczności, kwestii rachunkowych oraz oceny sporządzonego operatu jakiego organ szczegółowo dokonał w treści decyzji. Samo postępowanie było zatem prowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast wątpliwości Kolegium budzi zapis w końcowej części decyzji (tuż nad pouczeniem o możliwości złożenia odwołania do tut. SKO), w którym wskazano sposób uiszczenia opłaty planistycznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, zaś w przypadku braku zapłaty w tym terminie naliczone zostaną odsetki ustawowe zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja podatkowa. Kolegium stwierdza, iż powyższy zapis, pomimo miejsca w jakim się znajduje, nosi charakter uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji. Jednakże regulacja taka nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od wielu lat powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwana "rentą planistyczną" nie może być uznana za podatek w rozumieniu art. 6 o.p., gdyż nie wynika z ustawy podatkowej, ani też nie ma charakteru czysto fiskalnego, przez co w konsekwencji do jej ustalenia nie stosuje się przepisów ustawy ordynacja podatkowa lecz przepisy k.p.a. (zwłaszcza uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07, i powoływane tam wyroki NSA). Dlatego też w ocenie Kolegium, zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej obowiązku zapłaty odsetek od ustalonej kwoty renty planistycznej w przypadku zapłaty po terminie 14 dni od doręczenia decyzji, zaś w pozostałej części utrzymać ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. P., która podniosła zarzuty: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 7a, 8, 9, 11, 77 §1, 80, 81a, 107 §3 KPA, poprzez: -niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego. -brak wszechstronnej oceny dowodów, -niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, -brak oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez: - wadliwe określenie podstawy wymiaru opłaty, -.niewykazanie związku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ze wzrostem wartości nieruchomości. - przyjęcie za prawidłowe dokonanie przez Rzeczoznawcę w Operacie Szacunkowym wyceny działek nr [...] i [...], które nie były przedmiotem sprzedaży. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności nieruchomości zlokalizowanej w granicach nowo uchwalonego planu w czasie nie przekraczającym 5 lat od jego uchwalenia. Skarżąca zarzuca m.in., iż opłata ta została ustalona w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, do porównania wartości działki wycenianej przyjęto bowiem działki, które nie są podobne i w efekcie operat nie oddaje rzeczywistej wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) - dalej jako "uPlan", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, pobierana jest jednorazowa opłata ustalona w tym planie, określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 1 uPlan wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 6 uPlan Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, którym mowa w ust. 5. W myśl art. 37 ust. 12 uPlan w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Z przytoczonych unormowań oraz art. 37 ust. 4 uPlan wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. np. uzasadnienia do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06). Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0673 ha położonej w miejscowości B., gmina L. została zbyta w okresie pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy L. nr XXVII/382/2021 z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla wsi B.), co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9 maja 2024 r. (notariusz w Krakowie E. ; Rep. A numer [...]). Tym samym zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy. Zgodnie z jego wnioskami różnica pomiędzy wartością działki nr [...] przy uwzględnieniu przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie, a przeznaczeniem według jej faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie planu wynosi [...] zł - [...] zł = [...] zł. Ta kwota stanowiła podstawe dla ustalenia opłaty planistycznej w wysokości 20 %, co finalnie dało kwotę renty planistycznej w wysokości [...] zł o czym orzeczono w decyzji opisanej na wstępie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę, trzeba wskazać, że zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy Działu IV (art. 149-173c) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) - dalej jako "u.g.n.". Podstawowym dowodem, w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) - dalej jako rozpWyc, oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości oraz wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i prawidłowym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i co do zasady, podlega ocenie organu stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19, w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r. I OSK 557/19). Operat szacunkowy podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.) (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 marca 2021, sygn. I OSK 1335/19). Jak wynika z treści operatu sporządzonego na gruncie niniejszej sprawy dla oszacowania nieruchomości wybrano podejście porównawcze - metodę porównywania parami (por. k. 41 a.a.; str. 10 operatu). Stosownie do rozpWyc w metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (por. § 8 ust. 1 rozpWyc). Według definicji legalnej terminu nieruchomość podobna zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie w odniesieniu do każdej nieruchomości oddzielnie. Jak wynika z treści operatu, Rzeczoznawca ze zbioru transakcji obejmujących nieruchomości podobne wybrał te nieruchomości, które były podobne do wycenianej nieruchomości. W tym zakresie Skarżąca formułuje zarzut, że wybrane nieruchomości w istocie podobnymi nie były. Zarzut ten Sąd podziela, jednakże w innym aspekcie niż przedstawiony przez Skarżącą. Powodem dla przychylenia się tego zarzutu daleko idąca wątpliwość, która ujawnia się po lekturze operatu w kontekście charakterystyki wycenianych działek nr nr [...] i nr [...], które to działki – co trzeba podkreślić – są innymi działkami niż działka będąca przedmiotem sprzedaży, a w szczególności mającymi odmienne parametry od działki będącej przedmiotem sprzedaży. Jak słusznie zauważono w skardze, w operacie szacunkowym w pkt. "10.1 Analiza rynku" wskazano, że "wielkość terenu nie ma istotnego wpływu na cenę jednostkową gruntu, w przeciwieństwie do jego kształtu i topografii terenu. (...) Mniejszymi działkami zainteresowani są zazwyczaj mniejsi lokalni inwestorzy, którzy planują inwestycje o znacznie mniejszej skali. Preferowana forma władania to własność bez ograniczeń, ograniczenia w postaci służebności, linie wysokiego napięcia, zieleń wysoka kolidująca z możliwością zabudowy, teren podmokły, stara substancja budowlana do rozbiórki itp." (por. str. 17 operatu; k. 34 a.a.). Przyjmując taką charakterystykę rynku rzeczoznawca, jak wynika z treści operatu, uwzględnił kształt i rzeczywiste ograniczenia wycenianych działek (o łącznej dwukrotnie większej powierzchni niż działka, którą sprzedała Skarżąca) na etapie przypisywania wycenianej nieruchomości skali cech dla poszczególnych cech cenotwórczych. Dla szacowanych nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) rzeczoznawca przyjął dla cechy "Kształt i topografia" skalę cechy "przeciętną", przyjmując, że wyceniane działki mają zwarty kształt (por. str. 19 i 22 operatu oraz 29 i 32 a.a.), a istniejące ograniczenia mogące wpływać na jej zabudowę są niewielkie (por. str. 19 i 22 operatu oraz 29 i 32 a.a.). W tym zakresie trzeba jednak podkreślić, że rzeczoznawca – jak wynika z treści operatu – opisywał i charakteryzował nieruchomość składającą się z dwóch działek ewidencyjnych, a to nr [...] i nr [...] (por. np. str. 6 operatu i k. 45 a.a.), które łącznie są szersze i mają większą powierzchnię (łączna powierzchnia tych działek to 0,1177 ha) niż będąca przedmiotem sprzedaży działka nr [...], która ma powierzchnię 0,0673 i inny kształt niż łącznie ujęte dwie działki nr [...] i [...]. Nie budzi w tym kontekście wątpliwości, że łącznie ujęte dwie działki nr [...] i [...] mają inne ograniczenia w zabudowie niż sama tylko działka nr [...] która powstała z podziału działek nr [...] i [...] i stanowi w istocie połowę tych działek i ma szerokość około 8,5, co jednak w zasadniczy sposób może wpływać na możliwości inwestycyjne (por. cecha cenotwórcza w operacie o wadze 35 % – zob. str. 28) a w konsekwencji na jej ostateczną wycenę. Jakkolwiek zasadą jest w takim przypadku jaki ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy ustalenie wartości działek istniejących przed podziałem a następnie proporcjonalne wyliczenie wartości nieruchomości, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, to jednakże w ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy musi zostać jeszcze wyjaśniona kwestia, czy nieuwzględnienie faktycznych parametrów sprzedawanej nieruchomości, w szczególności chodzi o cechę "Kształt i topografia" oraz "Możliwości inwestycyjne" nie skutkowało wadliwym ustaleniem wartości nieruchomości, która była przedmiotem sprzedaży, co bezpośrednio przełożyło się na wysokość opłaty planistycznej. Tej kwestii Sąd nie przesądza, a okoliczności te zostaną wyjaśnione przez organ, który stosownie do poczynionych ustaleń następnie wyda odpowiednią decyzję w sprawie. W tym kontekście też Sąd dostrzega naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy nie wyjaśniły prawidłowo wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, na co zwrócono uwagę powyżej. Bezzasadny jest natomiast zarzut, wskazujący, że oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone w dniu 2.08.2023 czyli 9 miesięcy przed sprzedażą działki nr [...] o pow. 0,0673ha., a przedmiotem oględzin była nieruchomość składająca się z 2 działek o numerach [...] i [...] i powierzchni 0,1177ha czyli 2 razy większej. Oględziny miały dać jedynie obraz w jakim stanie znajduje się nieruchomość. Poza tym odnosząc się do daty wskazanej w operacie ("02.08.2023 r."; por. k. 47 a.a, k. 4 operatu), to nie jest to data przeprowadzenia oględzin, lecz data – jak wynika wprost w operatu – lecz data, na którą dokonano oględzin nieruchomości. Podobnie nie ma znaczenia dla oszacowania wartości okoliczność zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży przez Skarżacą. Nie są uzasadnione również zarzuty dotyczące błędnego przyporządkowania skali cech dla poszczególnych cech cenotwórczych. Skarżąca podnosi, że sprzedana działka nie może uznana za posiadającą lokalizację centralną (por. str. 13 operatu), tymczasem wyceniana nieruchomość ma lokalizację pośrednią (por. str. 28 operatu). Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis od skargi w kwocie 334 zł.