II SA/Kr 1475/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Przeciszów z dnia 22 marca 2017 r. nr XXVI/154/17 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przeciszów w 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Przeciszów podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015.1515 ze zm.) oraz art. 11 a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013.856 ze zm.) zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę nr XXVI/154/17 w dni 22 marca 2017 r., w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przeciszów w 2017r., określając ten program w brzmieniu załącznika do tej uchwały. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niniejszą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Kraków - Prądnik Biały w Krakowie, w zakresie obejmującym treść: - § 1 ust. 3, 4, 5 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przeciszów w 2017r. stanowiącego załącznik do Uchwały nr XXVI/154/17 Rady Gminy Przeciszów z dnia 22 marca 2017r. (zwanego dalej Programem) zawierającego definicje ustawowe; § 3 Programu dotyczącego celu i zadań programu; § 2 ust. 2 Programu dotyczącego realizatorów programu; § 5 Programu dotyczącego opieki nad kotami wolno żyjącymi; § 6 ust. 1 Programu dotyczącego odławiania bezdomnych zwierząt; § 8 Programu dotyczącego poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych; § 9 Programu dotyczącego usypiania ślepych miotów; § 10 Programu dotyczącego wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; § 12 Programu dotyczącego edukacji mieszkańców; § 14 Programu dotyczącego finansowania programu; zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to: - § 126 w zw. z § 141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) poprzez nieuchylenie uchwały Rady Gminy Przeciszów nr XV797/16 z dnia 14 marca 2016 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przeciszów w 2016 r. naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 11 a Ustawy poprzez wprowadzenie w § 2 Programu pojęcia realizatorów Programu; - art. 11 a ust. 2 pkt 2 Ustawy poprzez niewskazanie w § 5 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie; art 11 a ust. 2 pkt 3 Ustawy poprzez niewskazanie w § 6 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, regulacji dotyczących tego gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto za nie w tym czasie odpowiada oraz bezpodstawne ograniczenie regulacji do bezdomnych psów; art. 11 a ust. 2 pkt 5 Ustawy poprzez niewskazanie w § 8 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, trybu i zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt przebywających w schronisku; art. 11 a ust. 2 pkt 6 Ustawy poprzez niewskazanie w § 9 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, zasad przeprowadzania usypiania ślepych miotów; art. 11 a ust. 2 pkt 7 Ustawy poprzez wskazanie w § 10 Programu, adresu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; art. 11 a ust. 5a Ustawy poprzez niewskazanie w § 14 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych; art. 7 i 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, 11 ust. 2 Ustawy poprzez zawarcie w § 12 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców oraz wskazania w § 3 ust. 2 pkt 2 i 7 Programu jako jego celów odpowiednio ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt przez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów oraz edukacji mieszkańców Gminy Przeciszów w zakresie opieki nad zwierzętami; § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w zw. z art. 11 a Ustawy poprzez powtórzenie w § 1 ust. 3,4,5, definicji zawartych kolejno w art. 4 pkt. 16, 17, 18 Ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856), oraz poprzez powtórzenie w § 2 Programu celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wyrażonych w art. 11 ust. 1 oraz art. 11 a ust. 2 Ustawy; - § 156 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) poprzez nieuprawnione odwołanie się w treści § 14 Programu do aktu normatywnego wyższego rzędu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zarzucił, że Rada Gminy Przeciszów w treści uchwały nr XXVI/154/17 z dnia 22 marca 2017r. nie zawarła regulacji dotyczącej utraty mocy przez uchwałę nr XV/97/16 z dnia 14 marca 2016 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przeciszów w 2016 r. Skarżący podniósł, iż art. 11 a ust. 1-5 ustawy nie zawierają normy prawnej, która dawałaby radzie gminy kompetencje do określenia w Programie kto jest jego realizatorem. Z przepisów ustawowych wynika, że realizacja powyższego zadania przypisana została gminie. Skarżący zarzucił, że § 5 to regulacja cechująca się dużym stopniem ogólnikowości. Nie określa w żaden sposób jaki konkretnie podmiot będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy ani w jaki sposób koty wolno żyjące będą dokarmiane. Ponadto wskazana regulacja nie zawiera żadnych innych form opieki nad kotami wolno żyjącymi poza ich dokarmianiem. Podniósł, iż analiza przedmiotowego Programu prowadzi do wniosku, że brak jest w nim innych regulacji dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt. Ponadto Rada Gminy Przeciszów nie wskazała w regulacji dotyczącej odławiania bezdomnych zwierząt, czy wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy. Zaniechanie w zaskarżonej uchwale (programie) określenia charakteru wyłapywania (odławiania) bezdomnych zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa. W § 8 Programu wskazano, że poszukiwanie prawowitych właścicieli lub nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych realizują: 1. Wójt Gminy Przeciszów, poprzez prowadzenie działań zmierzających do odszukania prawowitych właścicieli lub pozyskania nowych właścicieli, m.in. umieszczenia ogłoszeń o odłowieniu błąkających się zwierząt lub o adopcji zwierząt, na stronie internetowej Gminy oraz na tablicach ogłoszeń na terenie całej Gminy; 2. Gabinet Weterynaryjny Animal - Vet, w porozumieniu ze Stowarzyszeniem "Psie serce Animal Vet".mUnormowanie to należy uznać za zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Skarżący zarzucił, że modyfikację w § 8 Programu poprzez wskazanie, że poszukiwani są prawowici lub nowi właściciele należy uznać za sprzeczną z ustawową definicją zwierząt bezdomnych. Unormowanie to powinno dotyczyć wyłącznie zwierząt, co do których nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką stale dotąd pozostawały. Zgodnie z § 9 Programu usypianie ślepych miotów zwierząt zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt realizują: 1. lekarze weterynarii pełniący swoją działalność na terenie Gminy Przeciszów lub gmin sąsiednich; 2. Wójt Gminy Przeciszów poprzez zlecenie lekarzom weterynarii usypiania ślepych miotów. Należy podkreślić, że regulacja ta nie zawiera trybu ani żadnych zasad przeprowadzania zabiegów usypiania ślepych miotów. Wskazanie, że zabiegów tych dokonują lekarze weterynarii pełniący swoją działalność na terenie Gminy Przeciszów lub gmin sąsiednich na zlecenie Wójta jest regulacją bardzo ogólną w związku z tym nie może ona zapewnić prawidłowej realizacji zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności. Skarżący podniósł, że dla wypełnienia delegacji ustawowej konieczne jest wskazanie adresu konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Skarżący podkreślił, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Przepis ten określa obligatoryjny element treściowy aktu wykonawczego (nie może zatem zostać pominięty), determinując tym samym treść uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zaskarżony Program nie zawiera postanowień regulujących sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W cytowanym powyżej § 14 Programu Rada Gminy Przeciszów zawarła odwołanie do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), W ocenie skarżącego odesłanie do przepisów, które uzupełniają sprawy normowane daną ustawą, należy wprowadzić tylko w przypadku, gdy jest ono niezbędne. Zarzucił także, że Rada Gminy Przeciszów w § 1 ust. 3, 4 i 5 Programu zawarła definicje zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych oraz zwierząt gospodarskich, które są powtórzeniem definicji wyrażonych w art. 4 pkt. 16, 17 i 18 Ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto w § 3 Programu Rada Gminy powtórzyła cele i zadania programu wskazane w art. 11 a ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że uchwała w tym zakresie narusza także art. 11 a Ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Analiza przedmiotowej Uchwały prowadzi do wniosku że zawiera one zapisy dotyczące edukacji mieszkańców. W ocenie skarżącego niektóre zapisy uchwały stanowią niedopuszczalne rozszerzenie celów programu wskazanych w delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Przeciszów podniósł, że uchwała rady gminy podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego Wojewody. Organ podniósł, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Przeciszów w 2017r. stanowiący Załącznik do uchwały nr XXVI/154/17 Rady Gminy Przeciszów z dnia 22.08.2017r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w w/w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Nadto poinformował, że wydane zostało zezwolenie J. K. prowadzącemu Gabinet Weterynaryjny "ANIMAL- VET ZASOLE" w Oświęcimiu, w którym zawarto wymagania w zakresie świadczenia usług dotyczących ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. W ocenie organu nie można zgodzić się z zarzutem do § 8 Programu dotyczącego poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych, bowiem każde błąkające się zwierzę uznawane bezdomne. W pierwszej kolejności czynione są starania w kierunku ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką stale dotąd pozostawały. W przypadku kiedy nie ma możliwości ustalenia tych osób następuje poszukiwanie nowych właścicieli. Ponadto obowiązek poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt Gmina powierza schronisku z którym posiada podpisaną umowę. Odnosząc się do zarzutu § 9 Programu dotyczącego usypiania ślepych miotów, Wójt Gminy wyjaśnił, że usypianie ślepych miotów ma odbywać się zgodnie z etyką lekarską, zatem w kompetencji Gminy nie leży ustalanie trybu i zasad przeprowadzania zabiegów usypiania ślepych miotów. Odnosząc się do zarzutu § 10 Programu dotyczącego wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, Wójt Gminy poinformował, że w Programie zostali wskazani właściciele gospodarstw rolnych. Gmina Przeciszów dysponuje oświadczeniami właścicieli tych gospodarstwo o zgodzie na przyjmowanie zwierząt. Ze względu na ochronę danych osobowych nie podano w tekście programu ulicy i numeru domu tego gospodarstwa. Odnosząc się do zarzutu § 14 programu dotyczącego finansowania programu informuję, że na etapie przygotowywania projektu programu Gmina Przeciszów nie jest w stanie przewidzieć w jaki sposób zostanie rozdysponowana zabezpieczona kwota środków pieniężnych na dany rok bowiem, uzależnione jest to od wielu czynników, np. ilości zgłoszonych bezdomnych zwierząt (głównie dzikich kotów), które należy poddać zabiegowi kastracji/sterylizacji, ilości odłowionych zwierząt umieszczonych w schronisku, warunków atmosferycznych (dot. konieczności dokarmiania dzikich kotów - przy optymalnych warunkach pogodowych ze względu na wiejski charakter gminy nie ma konieczności ich dokarmiania, a wiec zakupu karmy). Organ wniósł o oddalenie skargi w całości ewentualnie o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała wydana została z narusz prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Przeciszów z dnia 22.03. 2017 r. nr XXVI/154/17 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przeciszów w 2017 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016.177). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawierając za to uregulowania zbędne, tak jak przytoczenie definicji ustawowych, powtórzenia czy też zadania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Jednak powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne choć jest niezgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Podobnie zdaniem Sądu, nie stanowiłyby same w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności, postanowienia zawarte w § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczące edukacji mieszkańców, choć rzeczywiście wykraczają poza treść programu ustaloną art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt, ale także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Uwzględniając tę zasadę a także fakt, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 8 ustawy o samorządzie gminy zadaniem w własnym gminy jest edukacja publiczna oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zapobieganie bezdomności zwierząt jest zadaniem własnym gminy, nie można jednocześnie twierdzić, że podejmowane przez Gminę działania edukacyjne, a w szczególności prowadzone w szkołach wobec dzieci, łamią prawo. Nie ma bowiem lepszego sposobu zapobiegania bezdomności zwierząt niż edukacja społeczna, a szczególnie ta prowadzona wobec najmłodszych, których poglądy, zachowania i nawyki właśnie w wieku szkolnym kształtują się najpełniej. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Zatem przekroczenie kompetencji w tej konkretnej sprawie nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są inne jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W Rozdziale III Realizacja zadań uchwały wskazano podmioty zapewniające opiekę bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Przeciszów. W § 10 wskazano, że zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich realizowane będzie przez gospodarstwo rolne położone w miejscowości Las i w miejscowości Przeciszów. Zdaniem Sądu wskazanie to jest zbyt ogólne, uchwała powinna zawierać dokładne adresy tych gospodarstwa. Jak już wyżej wskazano, Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Przykładowo, skoro w przepisie § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wskazano, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, to ustalenia takie winny być zawrzeć w uchwale. W zaskarżonej uchwale takie zapisy nie zostały zawarte, stąd też uregulowanie wskazanej kwestii w § 6 uchwały nie spełnia swojej roli. Niewłaściwe również sformułowany został § 9 dotyczący usypiania ślepych miotów. Ogólnie wskazano w nim jedynie ze zadania te realizują lekarze weterynarii pełniący swa działalność na ternie Gminy Przeciszów lub gmin sąsiednich. Skoro zadania tego nie powierzono schronisku dla zwierząt (po myśli art. 11a ust. 4) z którym współpracuje gmina, to program winien wskazywać konkretny gabinet weterynaryjny, który zadanie to na zalecenie (i tym samym w imieniu i na koszt gminy) będzie realizował. W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2016 r. kwotę 15 tys. zł. zgodnie z załącznikiem nr 1 do programu. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co za tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.