II SA/Kr 1479/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXI/103/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki Nr 21 w granicach administracyjnych sołectwa Węgrzce I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXI/103/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 21 w granicach administracyjnych sołectwa Węgrzce, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski wskazał, że w § 13 ust. 1 ustalono zasady kształtowania nowo realizowanej i przebudowywanej zabudowy. I tak § 13 ust. 1 stanowi, że: ustala się zasady kształtowania nowo- realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1/ formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 7 pkt 1-12 niniejszego paragrafu; 2/ w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. poprzez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca. W myśl ust. 2 pkt 2 dopuszczono odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca. Zapisy § 13 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego w ocenie Wojewody naruszają porządek prawny: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania zabudowy. Przywołane powyżej przepisy nakładają wymogi określania w planie miejscowym m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźnika zabudowy. Pojęcie takie jak: "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Powyższe kryteria, które mają stanowić uzasadnienie dla możliwości zastosowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, są zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, stąd wynika konieczność formułowania ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczając do ich uznaniowości. Analizy zakwestionowanych skargą zapisów uchwały wskazuje, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma - budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Powyższa konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej niedookreślonej kategorii budynków - materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6) oraz cyt. rozporządzenia pozostaje nieuregulowana. Plan miejscowy, jako akt normatywy wpisuje się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Tym samym nie jest możliwym umieszczenie w planie miejscowym zapisów niedookreślonych. Uchwały rady gminy w sprawie miejscowych planów stanowią przepisy prawa miejscowego, które są oceniane w sposób indywidualny przez organ nadzoru w granicach ustawowego kryterium legalności dla którego zakres ustawodawca określił w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym przypadku, w ocenie organu nadzoru, doszło co naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zielonki wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zaskarżony § 13 ust. 2 pkt 2 planu nie narusza art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie gminy Zielonki ponad 10 lat. Intencją wprowadzenia zapisu § 13 ust. 2 pkt 2 planu było stworzenie możliwości lokalizacji na terenie Gminy Zielonek oryginalnej, nietuzinkowej architektury o wybitnych wartościach. Ideą tego zapisu było przyczynienie się do realizacji projektów architektonicznych, które faktycznie podniosą wartość kulturową tego obszaru, a jeśli byłyby one tzw. "ikonami architektury" wpłyną na atrakcyjność gminy Zielonki, jej wizerunek medialny i przyciągną wielu turystów. Dzięki nowo odzyskiwanym miejscom, procesom rewitalizacji, reurbanizacji, a także używaniu coraz to bardziej wyrafinowanych technologii w obszarze konstrukcji budynków, ich energochłonności (trend pasywności energetycznej), innowacjom w architekturze elewacji oraz inteligentnym systemom komunikacji cyfrowej dochodzi do znacznego uatrakcyjnienia danej przestrzeni, popularności miejscowości, na terenie której tego typu zabudowa występuje. Po latach dyskusji o kształcie i formie architektury i "narzuconej" przez Zespół Parków Krajobrazowych i Ojcowski Park Narodowy, formie preferującej tzw. "dworkowy styl", czyli między innymi spadziste dachy o kącie nachylenia 35-45 stopni, okapach minimum 60 cm, obowiązkowych kalenicach i wiatrownicach, symetrycznych dachach, prostokątnym kształcie okien itp.; bez takiego zapisu jak § 13 ust. 2 gmina Zielonki zabudowana zostałaby głównie tylko architekturą z typowych katalogów. Walory architektoniczne tak jak walory krajobrazowe są pojęciami nieposiadającymi żadnej definicji normatywnej i są tzw. pojęciami niedookreślonymi. Zakres i definicja walorów może być każdorazowo indywidualnie określana, dostosowywana do specyfiki sporządzanych projektów. Organ zwrócił uwagę na zapis § 11 ust. 2 planu, w którym nakazano nawiązanie do tradycji regionu. Przepisy, których naruszenie zarzuca Wojewoda Małopolski, w żadnej mierze nie wykluczają stosowania tego typu sformułowań. Ponadto organ wskazał, że uchwałą z dnia 5 października 2018 r. rada gminy przystąpiła do zmiany tego planu m.in. w zakresie dotyczącym kwestionowanych zapisów § 13 ust. 2 pkt 2 planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie przez Wojewodę Małopolskiego jest przepis § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały nr uchwałę nr XXXI/103/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 21 w granicach administracyjnych sołectwa Węgrzce, z wnioskiem o stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na wstępie należy wskazać na treść art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, wyrok WSA w Krakowie z 25. 04. 2019 r. sygn. akt. II SA/Kr 179/19). Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonego planu miejscowego stanowi, ze w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Należy także wskazać, że zgodnie z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jakkolwiek wymagania ustawowe wskazane z przepisie art. 15 ust. 2 mają charakter elementów, które muszą obligatoryjnie zostać określone w planie miejscowym, to jednak nie oznacza to, że poza wskazanymi w tym przepisie elementami niedopuszczalne jest odstępstwo polegające na dodatkowym określeniu w planie także innych elementów. Warunkiem takiego poszerzenia zakresu planu jest jednak uzasadniona potrzeba związana m. in. z charakterystyką terenu, funkcjami i sposobem zagospodarowania terenu czy charakterem zabudowy. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżony przez Wojewodę Małopolskiego plan miejscowy ustala w § 13 ust. 1 ustala zasady kształtowania nowo – realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1) formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych nalży kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 7 pkt 1-12 niniejszego paragrafu; 2) w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniowa zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. przez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca. Ustalenie to nie dotyczy obiektów zabytkowych. Zgodnie natomiast z treścią zaskarżonego przepisu § 13 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego: dopuszcza się odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 "w określonych sytuacjach" – "dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca". Oceniając w tym ww. kontekście treść zaskarżonego § 13 ust. 2 pkt. 2 należy wskazać, że użyte w nim funktory są w dużym stopniu niejasne i niedookreślone. W konsekwencji norma odkodowana z ww. przepisu o niedookreślonej hipotezie i dyspozycji pozostaje normą określaną jako blankietowa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25.04. 2019 r.; sygn. akt II SA/Kr 179/19). Takie charakter normy dopuszczającej odstępstwo od ustalonych w § 13 ust. 1 zasad kształtowania obiektów budowlanych prowadzi do w wysokim stopniu woluntarystycznej i zsubiektywizowanej interpretacji przepisu, a w konsekwencji do równie dowolnego stosowania tego przepisu. W oparciu o tak sformułowaną normę nie można bowiem ustalić w sposób niearbitralny i nie budzący wątpliwości jakie budynki wypełniają warunek budynków "posiadających nowatorskie rozwiązania architektoniczne". Jeszcze trudniej znaleźć uzasadnienie i wskazać desygnaty ocennego wyrażenia "budynki o wysokich walorach estetyczne stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca". Nie wiadomo jakie zobiektywizowane warunki muszą zostać spełnione aby możliwe było dopuszczenie ww. odstępstwa od wskazań przewidzianych w ust. 1. Odesłanie do wyrażenia "określone sytuacje" niczego nie wyjaśnia pozostawiając powyższą kwalifikację subiektywnym kryteriom uznaniowości organu, który dowolnie, w zależności od swoich preferencji estetycznych uzna, że zachodzą warunki do zastosowania odstępstwa z § 13 ust. 2 pkt. 2 albo tak nie uzna. Nadto pojawia się zasadna wątpliwość kto ma dokonać oceny owych szczególnych walorów estetycznych i nowatorskich w architekturze, a także czy dyspozycja normy stanowi koniunkcję czy też alternatywę, a zatem czy wystarczy że projektowany budynek stanowi nowatorskie rozwiązanie architektoniczne czy też musi być równocześnie estetyczny i podnosić walory kulturowe miejsca. W związku z powyższym Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za swoje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie 25.04. 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 179/19, zgodnie z którym wprowadzona w planie miejscowym konstrukcja normatywna powoduje, że co do pewnej – notabene, niedookreślonej kategorii budynków – materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje nieuregulowana. Implikuje to konstatację o istotnym naruszeniu tych przepisów, wyczerpującym przesłanki z art. 28 u.p.z.p. Należy się bowiem zgodzić z Wojewodą Małopolskim, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowiąc podstawę do wydawania decyzji administracyjnych musi zawierać ustalenia sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczając do uznaniowości w stosowaniu prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.