II SA/Kr 148/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2007 r. sprawy ze skargi E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu l instancji WSA/wyr. l - sentencja wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]listopada 2005r., sygn. akt:[...], po rozpatrzeniu odwołania E.Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...]września 2005 r. nr[...] odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę B.Z., działając na podstawie art. 3, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania E.Z. zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami na córkę B.Z. ze względu na to, że dochód wnioskodawczyni jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją odmowy przyznania zasiłku była również odmowa przyznania wnioskowanych dodatków do tego zasiłku. Od powyższej decyzji odwołała się E. Z. wskazując, iż zaskarżona decyzja jej dla niej krzywdząca, gdyż jej dochód winien być obliczony z uwzględnieniem faktu, iż jako wdowa w 2004 r. otrzymała kwotę 1041,77zł, tytułem wypłaty świadczeń niezrealizowanych po zmarłym mężu. Zdaniem strony kwota ta stanowi jej utracony dochód, w związku z tym jej dochód winien być obniżony o tę kwotę. Dlatego też wnioskowała o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł lub kwoty 583,00 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także wtedy, gdy dochód rodziny jest przekroczony o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (43,00 zł), a zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Wskazano, że ze gromadzonych w aktach sprawy dokumentów, a w szczególności zaświadczenia wydanego przez właściwy urząd skarbowy o wysokości dochodów E.Z., jak również oświadczenia strony z dnia 1 września 2005r. o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy niepodlegającym opodatkowaniu wynika, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołującej się za rok 2004 jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wynosi 539,04 zł (dochód rodziny wynosi więc łącznie 1078,09 zł). Kryterium dochodowe uprawniające stronę do ubiegania się o przyznanie zasiłku rodzinnego wynosi natomiast 1008,00 zł (2 x 504,00 zł), co oznacza, iż dochód w rodzinie E.Z. jest wyższy o 70,09 zł. W ocenie Kolegium dochód strony w łącznej kwocie 12937,08 zł został wyliczony w sposób prawidłowy z uwzględnieniem treści art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż stanowisko strony, iż kwota otrzymana z ZUS tj. 1041,77 zł z tytułu wypłaty niezrealizowanych świadczeń po zmarłym męża stanowi utracony dochód jest błędne. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 23 zawiera bowiem definicję utraconego dochodu, zgodnie z którą oznacza on utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych wart. 5 ust. 8a. Kolegium wskazało, że w świetle powyższej definicji, otrzymana przez stronę kwota z ZUS nie stanowi utraconego dochodu, który umożliwiałby obniżenie dochodu z 2004 r. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie ma również możliwości zastosowania normy prawnej z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego, osobom o dochodach przekraczających kryterium dochodowego. Taka możliwość istnieje jedynie wtedy, gdy spełnione są jednocześnie dwa warunki: 1) kwota różnicy pomiędzy dochodem rodziny, a ustawowym kryterium dochodowym nie przekracza kwoty 43,00 zł (kwota najniższego zasiłku rodzinnego), 2) zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Kolegium wskazało, ze E.Z. nie spełnia pierwszego z powyższych warunków, ponieważ dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 70,09zł. W związku z tym bez znaczenia jest fakt, czy stronie przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym, gdyż nie spełnienie co najmniej jednej z ww. przesłanek uniemożliwia przyznanie zasiłku rodzinnego. Kolegium zwróciło także uwagę, iż decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego nie ma charakteru uznaniowego, w związku z tym, ani organ pierwszej instancji ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości wydana decyzji wbrew wyraźnym dyspozycjom określonym w przepisach prawa. Dlatego też, w sytuacji w jakiej znajduje się E.Z., Kolegium nie przyznało zasiłku rodzinnego, gdyż odwołująca się nie spełnia warunków uprawniających ją do otrzymania takiego zasiłku wraz z wnioskowanymi dodatkami. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt:[...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.Z. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca, a przypadek skarżącej należy do przypadków wyjątkowych. Skarżąca podała, że w 2003 r. jej rodzina liczyła trzy osoby, bowiem żył jeszcze mąż skarżącej, którego ciężka choroba wymagała ponoszenia znacznych nakładów finansowych. Otrzymane w 2004 r. świadczenie z tytułu wypłaty świadczeń niezrealizowanych po zmarłym mężu nie powinno być zatem wliczane do dochodu za 2004 r. Skarżąca wskazała także na swoją trudną sytuację życiową, podnosząc, że jest osobą schorowaną, samotnie wychowuje córkę – licealistkę, a jej jedyny dochód stanowi świadczenie rentowe. Skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Z tego tez względu wniosek o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przyznania wnioskowanego przez skarżącą zasiłku rodzinnego nie mógł być uwzględniony przez sąd administracyjny. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]listopada 2005 r., sygn. akt:[...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1–3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł lub kwoty 583,00 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także wtedy, gdy dochód rodziny jest przekroczony o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (43,00 zł), a zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Dochodem rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 cyt. ustawy - jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przy czym okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie, w której wniosek o zasiłek rodzinny został złożony w dniu 1 września 2005 r., dochodem rodziny skarżącej jest dochód uzyskany w 2004 r. Należy podkreślić, że rodzina skarżącej w 2004 r. składała się do dnia 1 marca 2004 r., tj. do dnia śmierci męża skarżącej - z trzech osób. Okoliczności tej nie uwzględniły organy w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w aktach znajduje się zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 31 sierpnia 2005 r. oraz oświadczenie skarżącej z dnia 1 września 2005 r. dające podstawę do ustalenia dochodu E.Z. w roku 2004 r., jednakże organy administracji nie prowadziły żadnego postępowania w kierunku ustalenia dochodu, jaki w 2004 r. uzyskał mąż skarżącej W.Z. Tymczasem tylko przy ustaleniu wysokości tego dochodu i faktu, że rodzina skarżącej przez pierwsze trzy miesiące 2004 r. była rodziną trzyosobową, możliwe było prawidłowe ustalenie istnienia lub braku istnienia podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego. Pominięcie przez organy administracji powyższych okoliczności sprawia, że ustalony w decyzji przeciętny miesięczny dochód członków rodziny i wniosek o przekroczeniu kryterium dochodowego należy uznać za przedwczesny, a tym samym nieprawidłowy. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku zaistnieje podstawa do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uwzględniając treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istnienia przesłanek do przyznania zasiłku rodzinnego zdeterminował bowiem w sposób bezpośredni treść decyzji organów obydwu instancji.