II SA/Kr 148/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Z treści decyzji organu I instancji, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] zalegającej na k. [...] akt administracyjnych dołączonych do akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. II SA/Kr 120/07 wynika, że J. B. złożyła do organu I instancji w dniu [...] r. wniosek opatrzony Nr [...] o przyznanie zasiłku celowego na uruchomienie ogrzewania gazowego w domu jednorodzinnym. Wniosku powyższego brak. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania J. B. zasiłku celowego na uruchomienie ogrzewania gazowego w domu jednorodzinnym. Decyzja ta zalega na k. [...] akt administracyjnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 120/07 ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, które to akta Sąd dopuścił jako dowód w niniejszej sprawie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, art. 106 ust. 1 i ust. 4 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). W uzasadnieniu wskazano, że Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznano J. B. pomoc w wysokości [...] zł na remont instalacji grzewczej uzasadniając, że wysokość ta została ustalona w oparciu o przedstawiony przez wnioskującą kosztorys opiewający na kwotę [...] zł, w tym zakup pieca gazowego [...] oraz uzasadniając pisemnie przyznaną kwotę tym, że zaspokojenie całości potrzeb związanych z remontem instalacji zgodnie z kosztorysem przekracza możliwości pomocy społecznej. Podkreślono także, że stan posiadania J. B. "znacznie odbiega od sytuacji przeciętnie żyjącej w Polsce rodziny", albowiem wnioskująca jest współwłaścicielem w ¼ części domu oraz działki o powierzchni [...] arów. Pozostali współwłaściciele to dwaj dorośli synowie i były mąż, którzy powinni uczestniczyć w kosztach utrzymania domu, w tym koniecznych napraw i remontów. Zaznaczono, że w okresie od [...] r.. do [...] r. przyznano J. B. pomoc społeczną w łącznej kwocie [...] zł. W decyzji podano także, iż J. B. w dniu [...] r.. odrzuciła ofertę pracy w ramach prac społecznie użytecznych zaproponowaną przez Klub [...] dla osób z [...] wykształceniem w charakterze pomocy [...]" i w dniu [...] r. odmówiła wzięcia udziału w rozmowach kwalifikacyjnych do pracy [...] w ramach prac społecznie użytecznych, a to powoduje wyczerpanie przesłanki art. 11 ust. 2 ustawy stanowiącej podstawę do odmowy przyznania świadczenia. podkreślono także, iż decyzją z dnia [...] r. przyznano wnioskującej kwotę [...] zł na zakup grzejnika elektrycznego, tym samym "zapewniając źródło ogrzewania dla jednoosobowego gospodarstwa domowego". Z decyzją tą nie zgodziła się J. B., która w odwołaniu opatrzonym datą [...] r. zarzuciła naruszenie art. 5 w związku z art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolność w ustaleniu stanu faktycznego i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Odwołująca się podniosła, iż w dniu [...].2005r. nie otrzymała żadnej propozycji pracy, a za prace społecznie użyteczne na rzecz Gminy [...] przewidziane było wynagrodzenie w wysokości [...] zł tygodniowo. Podniosła, że w uzasadnieniu decyzji narusza się ustawę o danych osobowych, albowiem podaje się wykształcenie a nawet specjalizację odwołującej się, a nadto "nie znajduje również żadnej podstawy prawnej twierdzenie jakoby pomoc społeczna miała na celu umożliwianie rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji, a nie obowiązek utrzymania tych osób i rodzin wraz z realizacją ciążących na nich zobowiązań". Odwołująca zarzuciła także, że informacje m.in. o jej ponadprzeciętnej sytuacji materialnej "to zlepek pomówień mających uzasadnić odmowę przyznania świadczeń ustawowych" Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie decyzji organ II instancji powołując się na treść art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, § 1 pkt 1a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że "zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów (....) drobnych remontów i napraw w mieszkaniu", a cel wniosku J. B. nie mieści się w tym pojęciu. Zaznaczono, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, a to nie nakazuje spełnienia każdego żądania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji i podniósł, że "nie jest celem pomocy społecznej pokrycie całości kosztów związanych z uruchomieniem ogrzewania gazowego w domu jednorodzinnym będącym współwłasnością kilku osób". Ponadto organ ten podzielił w całości stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2004r., sygn. akt II SA/Kr 937/00 odnośnie tego, iż świadczenia z pomocy społecznej mają wspomagać osoby z niej korzystające, a nie je utrzymywać. Z powyższą decyzją nie zgodziła się J. B., która w skardze powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i podniosła, że z powodu nie udzielenia jej pomocy finansowej w odpowiednim okresie doszło do rozmrożenia instalacji wodnych i z tego względu argumenty o wysokości już udzielonej jej pomocy społecznej nie mają znaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca oświadczyła, że w dniu [...] 2006r. wiedząc, że nie będzie mieć pracy od dnia [...] 2006r. złożyła ustnie w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek m.in. o zasiłek celowy na ogrzewanie, a pracownik tego Ośrodka wypełnił stosowny dokument, który podpisała. Ponadto oświadczyła, że nie dostała od organu żadnej konkretnej propozycji pracy ani propozycji wykonania prac społecznie użytecznych. Na rozprawie w dniu 6 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił z urzędu dowód z akt o sygn. II SA/Kr 120/07, jak również z akt o sygn. II SA/Kr 805/06 tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona, chociaż nie tylko ze względów w niej przedstawionych. Po pierwsze - Sąd zwraca uwagę na treść akt o sygn. II SA/Kr 805/06 tut. Sądu, z których wynika, że na wniosek J. B. o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania - według kosztorysu w wysokości [...] zł - decyzją z dnia [...] 2006r. Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał J. B. zasiłek celowy na ten cel w wysokości [...] zł. Od decyzji tej odwołała się J. B., a organ II instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu m.in. wskazując, że wydane rozstrzygnięcie nie stoi na przeszkodzie w wystąpieniu z kolejnym wnioskiem, który winien być traktowany przez organ I instancji jako nowy wniosek. Na decyzję organu odwoławczego J. B. złożyła w dniu [...] r. skargę do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 20 listopada 2007r. skargę oddalił. Dnia [...] 2007r. J. B. wniosła o wydanie jej odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem i na jej wniosek Postanowieniem z dnia 30 listopada 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ustanowił dla skarżącej radcę prawnego w tej sprawie. Wyrok z dnia 20 listopada 2007r. w tej samej sprawie – w sprawie zasiłku celowego na remont instalacji grzewczej wnioskowany do wysokości zgodnej z kosztorysem, tj. do kwoty [...] zł nie jest prawomocny. Po drugie: należy zwrócić uwagę na ustawową treść aktu prawnego stanowiącego podstawę przyznania pomocy społecznej. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), która w art. 7 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje: "Art. 7. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: (...) 4) bezrobocia;" "Art. 8. 1. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej." Z treści przytoczonych wyższej przepisów wynika, że wobec stwierdzonego w niniejszej sprawie bezrobocia i brak dochodów skarżącej – przysługuje jej, co do zasady, pomoc społeczna określona w omawianej ustawie. Art. 39 tej ustawy określa podstawę prawną przyznania zasiłku celowego, do jakiego należy pomoc finansowa j, o którą to pomoc J. B. zwróciła się w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 805/06 będącej w toku postępowania, jak również rozpatrywanej sprawie: "Art. 39. 1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Z brzmienia tego przepisu, w szczególności ze słów zawartych w art. 39 ust. 1: "może być przyznany zasiłek celowy" i zawartych w art. 39 ust. 2: "zasiłek celowy może być przyznany" wynika jednoznacznie, że organ "może", ale nie musi przyznać takie świadczenie, a więc zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena przez organ warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do wysokości tego świadczenia. Oznacza to, iż przyznając zasiłek o wyższej lub niższej wartości organ pomocy społecznej działa w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z nimi. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 września 2003r., sygn. akt II SA/Kr 2627/2001 LexPolonica nr 394992; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2731/2003, LexPolonica nr 402747; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003, LexPolonica nr 379841; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 440/05, LEX nr 209727). Należy zauważyć, że wobec będącej w toku sprawy o zasiłek na ten sam cel organy administracyjne winny rozważyć przede wszystkim konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, albowiem trudno obecnie przewidzieć, jaką konkretnie pomoc na ten sam cel uzyska skarżąca J. B. w sprawie rozpatrywanej pod sygn. akt II SA/Kr 805/06. Co prawda trudno odmówić racji organom, że na ten sam cel skarżąca może składać dalsze wnioski, które jako nowe będą przedmiotem rozpoznania, jednakże nie sposób podzielić stanowiska, aby te wnioski o zasiłek na ten sam cel w wysokości zgodnej z kosztorysem mogły toczyć się jednocześnie, jak ma to miejsce w chwili obecnej. Ponadto organy rozpoznając kolejny zasiłek celowy na ten sam cel winny skupić się nad wykazaniem zmiany w sytuacji skarżącej i sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej w przypadku przyznania zasiłku w dalszej kwocie lub braku takich zmian w sytuacji odmowy przyznania dalszej kwoty. Nie sposób odmówić racji organom administracyjnym co do tego, że zaspokojenie całości potrzeb związanych z remontem instalacji zgodnie z kosztorysem na kwotę 4.668zł (w tym zakup pieca gazowego wieloczerpalnego) może przekraczać możliwości pomocy społecznej, że w kosztach utrzymania domu, naprawach i remontach winni uczestniczyć pozostali współwłaściciele albowiem zgodnie z art. art. 3 ust. 4 omawianej ustawy o pomocy społecznej: "Art. 3. (...) 4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Mając na względzie treść powyższego przepisu Sąd wyjaśnia, że ośrodki pomocy społecznej zajmujące się pomaganiem osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych otrzymują na ten cel środki finansowe z budżetu państwa i wydatkowanie tych środków podlega dyscyplinie budżetowej i ustawowym kontrolom, niezależnym od osób, które korzystają lub chcą skorzystać z tej pomocy społecznej. Środki te z reguły są ograniczone i ośrodki pomocy społecznej muszą nimi dysponować w taki sposób, aby wystarczyły dla jak największej liczby osób i w jak najszerszym zakresie. Może to jednak prowadzić do sytuacji, że niektóre osoby otrzymają mniejszą pomoc na zaspokojenie swoich potrzeb niż w rzeczywistości potrzebują, a niektóre w ogóle takiej pomocy nie otrzymają pomimo tego, że spełniają ustawowe kryteria do jej przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż podziela w pełni stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt I SA 1649/93 (opubl. LexPolonica nr 300472, ONSA 1995/1 poz. 33, Wspólnota 1995/19 str. 16), przy czym Sąd zwraca uwagę, że wymieniony w treści cytowanego orzeczenia art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60) jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego i przytoczonego wyżej art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.): "Ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1993 r. Nr 13 poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też nie przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Oznacza to, że organy orzekające w sprawach zasiłków celowych nie są związane przepisami prawa co do wysokości przyznawanego zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej". Zwracając uwagę na charakter odwołania i skargi J. B. nie sposób – zdaniem Sądu – pominąć treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy w celu uświadomienia skarżącej podstawowej zasady związanej z udzielaniem pomocy społecznej: "Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 wynika, że pomoc społeczna jest z zasady pomocą okresową, doraźną, mającą na celu "przezwyciężenie" trudnej sytuacji skarżącej i jej rodziny. Z treści tego przepisu wynika także nakaz i obowiązek skarżącej i jej rodziny do wykorzystania własnych możliwości, a to oznacza obowiązek poszukiwania pracy, rejestracji w urzędzie pracy i podjęcia oferowanej pracy jej, czy członkom jej rodziny, o ile tylko wykonywanie tej pracy jest przez skarżącą, czy członka rodziny możliwe z uwagi na sytuację rodzinną, czy zdrowotną. Sąd podkreśla, iż w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 2859/2003 (opubl. LexPolonica nr 379841), że: "Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu - w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych". W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły jako podstawę prawną odmowy przyznania dalszej kwoty zasiłku celowego na remont instalacji gazowej art. 11 ust. 2 omawianej ustawy o pomocy społecznej: "Art. 11.(...) 2. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie można odmówić też racji skarżącej, co do konieczności wykazania przez organy administracyjne faktu przedstawienia wnioskującej o pomoc społeczną propozycji pracy czy propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych i dopiero w sytuacji jednoznacznej odmowy podjęcia takich prac uznania, że zachodzą przesłanki z art. 11 ust. 1 omawianej ustawy. W przeciwnym razie twierdzenia organów istotnie mają charakter pomówień, czy "plotki", tj. są informacjami bez pokrycia. Zdaniem Sądu, organy w żaden sposób nie wykazały, aby zaszły jakiekolwiek przesłanki określone w tym przepisie, a w szczególności w aktach sprawy brak jest wykazania przez organy działania w tym zakresie, w szczególności brak jest dowodu odnośnie propozycji pracy skierowanej do skarżącej czy propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a te propozycja mogłyby być uznane za brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa art. 11 ust. 2 ustawy. Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako, co najmniej przedwczesną i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Sąd orzekł - jak w wyroku.