II SA/Kr 1480/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii N. i Mieczysława N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 maja 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania przyłącza do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika na ścieki - uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; (...). Burmistrz Miasta i Gminy S., decyzją z dnia 7 kwietnia 1998 r. (...), ponownie rozpatrując sprawę, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622/ i art. 104 Kpa, nakazał Marii i Mieczysławowi małżonkom N. wykonanie w terminie do dnia 31 października 1998 r. przyłącza kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z budynku mieszkalnego położonego przy ul. B. 6 w S. do miejskiej sieci kanalizacyjnej lub wykonanie szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę ww. urządzeń budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując odwołanie Marii i Mieczysława małżonków N., decyzją z dnia 29 maja 1998 r. (...), utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy oparł swą decyzję na przepisach art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 49 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące ustalenia. W postępowaniu przed organem I instancji, podczas oględzin w dniu 12 czerwca 1997 r. działki przy ul. B. 6 w S. ustalono, że budynek stanowiący własność Marii i Mieczysława małżonków N. nie jest podłączony do miejskiej sieci wodociągowej, ani też do kanalizacji sanitarnej. Woda na potrzeby gospodarstwa domowego pobierana jest do zlewu z kopanej studni usytuowanej w piwnicy, za pomocą pompy spalinowej. Woda zużyta jest odprowadzana ze zlewu wężem gumowym o średnicy ok. 20 mm do istniejącej kanalizacji deszczowej. Powołując się na wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 7 października 1997 r. przez organ odwoławczy, przyjęto dalsze ustalenia, że zużyta poza zlewem na potrzeby bytowe woda wylewana jest wprost do gruntu, że zainstalowane w budynku: wanna i miska ustępowa mają zacementowane odprowadzenia, że nieruchomość nie jest wyposażona w bezodpływowy odbiornik ścieków /szambo/, oraz, że na nieruchomości usytuowana jest sucha ubikacja. Analizując usytuowanie nieruchomości względem istniejącej poza nieruchomością sieci kanalizacyjnej, doszedł organ odwoławczy do wniosku, że "podłączenie do kolektora sanitarnego biegnącego po przeciwnej stronie posesji wzdłuż ulicy B. wydaje się niemożliwe do wykonania", z uwagi na rzędne posadowienia kolektora usytuowane ok. 2,5 m poniżej powierzchni ziemi i konieczność wykonania przecisku pod drogą wojewódzką. Za możliwe do wykonania uznał natomiast organ odwoławczy przeprowadzenie przyłącza od posesji skarżących do istniejącej kanalizacji sanitarnej biegnącej wzdłuż ul. P., co wymagało by uzyskania zgody sąsiadów, przez których grunt, przyłącze miało by przebiegać. Jako najbardziej właściwe rozwiązanie uznało Kolegium wykonanie na posesji zbiornika bezodpływowego /szamba/, wskazując, że za takim rozwiązaniem optują także wnoszący odwołanie małżonków N. Dokonując w trybie art. 138 Kpa oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że znajduje ona oparcie w powołanych przepisach. Kolegium podkreśliło, że obok stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne, przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada na właścicieli nieruchomości - bez względu na ich sytuację majątkową - obowiązek wykonania przyłącza do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Ostatecznie organ odwoławczy akceptował pozostawioną decyzją organu I instancji, możliwość wyboru przez zobowiązanych małż. N. pomiędzy wykonaniem przyłącza do miejskiej sieci kanalizacyjnej lub wykonaniem szczelnego odbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym, w zakreślonym terminie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli małżonkowie Maria i Mieczysław N. z wnioskiem o jej uchylenie. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący oparli skargę na zarzucie ustaleń niezgodnych z zebranymi dowodami. Podniesiono, że pobieranie wody ze studni w piwnicy /silnikiem elektrycznym a nie spalinowym/, służy w głównej mierze /w 90 procent/ odwadnianiu fundamentów domu, a reszta wody jest używana do celów gospodarczych. Przyznając, że pobrana woda odprowadzana jest przez zlew, wężem do kanalizacji deszczowej, skarżący podnieśli, że ilość i rodzaj odprowadzanej w ten sposób wody zawierający tylko 10 procent ścieków nie niesie żadnego zagrożenia. Zarzucono, że Samorządowe Kolegium nie wzięło pod uwagę, że zbieranie odpadków z gospodarstwa następuje przez kompostowanie w mych przez fachowe poradniki pryzmach, na końcu działki. Podniesiono także, że nie ma związku przyczynowego między rodzajem i sposobem odprowadzania wody z posesji, a zanieczyszczeniem kanału spowodowanym przez właścicieli sąsiedniej posesji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, częściowo modyfikując przyjęte ustalenia. Odwołując się do "załączonej do akt mapy sytuacyjnej" Kolegium przyjęło prawdziwość twierdzeń skarżących o odprowadzaniu ścieków bytowych wężem do kanalizacji deszczowej, a nie bezpośrednio do gruntu. Powołując się także na stwierdzony w czasie oględzin w dniu 7 października 1997 r. "stan przepełnienia studzienki burzowej na sąsiedniej posesji", przyjęto związek tego stanu z odprowadzaniem ścieków do kanalizacji burzowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W sprawowaniu tej kontroli, zgodnie z art. 51 zdanie 1 ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi. Dokonana ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji, iż wynikający ze skargi zarzut naruszenia prawa jest uzasadniony, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko prawne organu I instancji i za podstawy prawne decyzji nakazującej skarżącym wykonanie przyłącza do kanalizacji sanitarnej lub wykonanie zbiornika na ścieki z takim przyłączem, przyjął przepisy dwóch aktów prawnych. Powołany za podstawę prawną art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./ - zwanej dalej ustawą o "utrzymaniu czystości" - stanowi, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1/ wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej", przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2-3 regulują dalsze sposoby utrzymania czystości i porządku obciążające właścicieli nieruchomości, przez nakazanie gromadzenia powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w urządzeniach, usuwanie i unieszkodliwianie odpadów, oczyszczanie ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń chodników wzdłuż nieruchomości. Postanowienia art. 2 i 3 tego artykułu dotyczą obowiązków kierowników budowy, oraz obowiązków jednostek użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Z przepisu art. 5 ust. 4 wynika, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach nie wymienionych w ust. 1-3 należą w odniesieniu do dróg publicznych - do zarządu drogi, a w odniesieniu do pozostałych terenów - do gminy. Redakcja tego przepisu wyraźnie zatem dowodzi, że jego adresatem wprost są właściciele nieruchomości i inne wskazane tym przepisem podmioty, oraz, że przepis ten w sposób wyczerpujący określa zakres obowiązków właściciela nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania porządku i czystości. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z grudnia 1998 r. IV SAB 64/ 98 /nie publ./, wyjaśnił, że wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o "utrzymaniu czystości" obowiązki nie wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja nakładająca obowiązki wynikające wprost z normy prawnej dotknięta była by wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela. Należy tu wskazać, że nie wykonanie wynikającego wprost z art. 5 ust. 1 ustawy obowiązku przyłączenia do istniejącej kanalizacji sanitarnej, obwarowanie jest sankcją kary grzywny przewidzianej art. 10 ust. 2 ustawy. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w decyzji z dnia 21 maja 1998 r. (...) /Orzecznictwo Sądów w sprawach Samorządowych 1998 nr 3 poz. 73/ trafnie wskazało, że powołana ustawa nie zawiera normy kompetencyjnej dla organu administracji do wydania decyzji nakazującej przyłączenie do istniejącej instalacji sanitarnej. Powołany zatem przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zawarty w Rozdziale 3 - zwykłe korzystanie z wody - ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ przepis art. 49 ust. 2, wedle jego brzmienia w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że jeżeli właściciel gruntu wprowadza do wody ścieki nienależycie oczyszczone, organ gminy może nakazać wykonanie niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem lub zabronić wprowadzania tych ścieków do wody. Przepis art. 18 Prawo wodne w ust. 1 pkt 1, definiował ścieki jako "wprowadzane do wód lub do ziemi substancje i energie, które ze względu na swój skład lub stan mogą zanieczyszczać wody; przez ścieki rozumie się także wody zanieczyszczone wprowadzone do urządzeń kanalizacyjnych". W odróżnieniu do omówionego wcześniej przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o "utrzymaniu czystości", przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo wodne ma charakter normy kompetencyjnej adresowanej do organu samorządu i umocowującej ten organ do wydania decyzji o określonej treści gdy spełnione zostaną przesłanki jego zastosowania. Warunkiem przeto wydania decyzji opartej na przepisie art. 49 ust. 2 prawa wodnego jest ustalenie oparte na zebranych w sprawie dowodach i znajdujące uzewnętrznienie w uzasadnieniu decyzji, że "właściciel gruntu wprowadza do wody ścieki nienależycie oczyszczone". W świetle nie budzącego wątpliwości brzmienia art. 49 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przedmiotem decyzji chroniącej wodę przed wprowadzeniem do niej przez właściciela gruntu ścieków nienależycie oczyszczonych, może być albo nakazanie wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed takim zanieczyszczeniem, albo zabronienie wprowadzania tych ścieków do wody. Niedopuszczalność łączenia opartego na przepisie art. 49 ust. 2 prawa wodnego nakazu wykonania urządzenia z zakazem wprowadzania ścieków, została już wyjaśniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. wyrok z dnia 19 lutego 1998 r. IV SA 416/96 - nie publ./. Organ gminy, dokonując w ramach uznania przysługującego mu z mocy art. 49 ust. 2 ustawy prawo wodne wyboru co do sposobu ochrony wody przed wprowadzaniem do niej ścieków nienależycie oczyszczonych, przez nakazanie wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę, obowiązany jest w decyzji w sposób jednoznaczny określić rodzaj urządzenia jakie ma być wykonane przez zobowiązanego. Pozostawienie zobowiązanemu - w rozstrzygnięciu decyzji - swobody wyboru, co do rodzaju urządzenia jakie ma być wykonane, nie znajduje umocowania w przepisie art. 49 ust. 2 ustawy prawo wodne. Wprawdzie przepis art. 49 ust. 2 powołanej ustawy nie wyłącza dopuszczalności zaliczenia do kategorii urządzeń niezbędnych do zabezpieczenia wody przed odprowadzaniem ścieków nienależycie oczyszczonych, ani przyłącza do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub bezodpływowego zbiornika ścieków, to pozostawienie skarżącym swobody wyboru między tymi urządzeniami, stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, mające wpływ na wynik sprawy. Ustalenie przez organ gminy, jakie urządzenie jest niezbędne /ale zarazem wystarczające/ dla zabezpieczenia wody przed wprowadzaniem ścieków nienależycie oczyszczonych, wymaga poczynienia ustaleń zgodnych z regułami określonymi art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. W postępowaniu administracyjnym nie poczyniono ustaleń, odwołujących się do zebranych dowodów, że odprowadzane kanalizacją "ścieki bytowe", mają charakter ścieków w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne i nie są należycie oczyszczone w rozumieniu art. 49 ust. 2 ustawy. Należy także zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołuje się na ustalenia, które nie wynikają z protokołu oględzin w dniu 7 października 1997 r., co do stanu kanalizacji burzowej na sąsiedniej nieruchomości. Złożona w aktach (...) kserokopia mapy nie obrazuje jasno relacji pomiędzy miejscem odprowadzania wody do kanalizacji deszczowej, a przebiegiem tej kanalizacji, usytuowaniem kanału burzowego, oraz przebiegiem istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na sąsiednich nieruchomościach, ani też nie zawiera żadnego opisu dokonanych na niej zaznaczeń. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepisy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego Mieczysława N., który je poniósł, oparte jest na przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.