II SA/Kr 1482/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi O. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody M. z dnia 15.05.2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej O. Spółki z o.o. w W. kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy w B., decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. na podstawie art. 104 kpa oraz art. 122 ust. l pkt. l, ust. 4, art. 123 ust.2, art. 128 i art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), art. 181 i 188 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627) w związku z § 20 ust. l pkt. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212, poz. 1799), po rozpatrzeniu wniosku O. Spółki z o. o w W.: I. udzielił O. Spółce z o. o. w W. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych ze stacji paliw w G. gmina B. do rowu melioracji szczegółowych J6 za pośrednictwem rowu przydrożnego drogi krajowej Nr [...] K. – T. – R. dwoma wylotami WI i WII, na następujących warunkach: 1. Maksymalna ilość odprowadzanych wód opadowych: - Q mag Wl - 18,551/s - Q max WH = 7,641/s 2. Stężenia zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach opadowych nie mogą przekraczać dla niżej podanych wskaźników, następujących wielkości: a. stan ścieków: odczyn pH - 6,5 - 9,0 temperatura - 3 5 °C b. skład ścieków: zawiesina ogólna -100,00 mg/1 substancje ropopochodne - 15,00 mg/1 3. Odprowadzane ścieki opadowe nie mogą powodować w wodach odbiorników: -formowania się osadów i piany, zmian w naturalnej biocenozie charakterystycznej dla wód, zmian w naturalnej mętności, barwie i zapachu, oraz zawierać : odpadków stałych, węglowodorów chlorowanych ( PCB, DDT, PCT ) II. określił termin ważności pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych do dnia [...] grudnia 2012 r. z zastrzeżeniem, że w przypadku niedotrzymania warunków w nim podanych, pozwolenie może zostać ograniczone lub cofnięte bez odszkodowania przed upływem tego terminu. III. Nałożył na jednostkę uprawnioną decyzją, następujące obowiązki: utrzymania w czystości i dobrym stanie technicznym urządzeń kanalizacji opadowej oraz urządzeń służących do oczyszczania ścieków opadowych, zabronił wprowadzania do kanalizacji opadowej innych ścieków niż wody opadowe (np. ścieków produkcyjnych, socjalno - bytowych), nałożył obowiązek wykonywania analiz odprowadzonych wód opadowych raz w roku w parametrach: pH, temperatura, zawiesina ogólna i substancje ropopochodne, prowadzenia rejestru prac konserwacyjnych urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych oraz wykonywanych analiz, utrzymywania w dobrym stanie technicznym rowu przydrożnego służącego jako doprowadzalnik ścieków do rowu J6, na odcinku przylegającym do stacji paliw, oraz partycypacji w kosztach utrzymania rowu melioracyjnego J6 stosownie do odnoszonych korzyści. Nadto Starosta orzekł że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. W uzasadnieniu decyzji Starosta B. ustalił, co następuje: [...] listopada 2002 r. O. Spółka z o. o. w W. wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych ze stacji paliw w G. do rowu melioracyjnego J6 za pośrednictwem rowu przydrożnego drogi krajowej Nr [...] K. – T. – R.. Do wniosku dołączono 2 egz. operatu wodnoprawnego oraz decyzję Wojewody T. z dnia -[...].11. 1993r znak: [...] zezwalającą na odprowadzanie wód opadowych z w/w stacji do rowu melioracyjnego za pośrednictwem rowu przydrożnego drogi krajowej Nr [...] i wykonanie urządzeń służących do oczyszczania i odprowadzania tych wód oraz decyzję Wojewody T. z dnia [...].05.1994r znak: [...] udzielającą pozwolenia na eksploatację w/w urządzeń- obie decyzje z terminem ważności do [...] grudnia 2002 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. negatywnie zaopiniowała sposób odprowadzania wód opadowych ze stacji paliw w G., przywołując art. 39 pkt. l ust.9 ustawy z dnia 28 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r Nr 71, poz. 838 z późniejszymi zmianami), który "zabrania ... odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi". W dniu [...] lutego 2003r przeprowadzono rozprawę administracyjną w Starostwie Powiatowym w B. z udziałem wszystkich stron postępowania celem dokładnego rozeznania przedmiotowej sprawy. Na podstawie dowodów zebranych podczas rozprawy ustalono, iż wody opadowe z gruntów położonych po południowej, stronie drogi zawsze spływały do rowu przydrożnego drogi krajowej, co jest uwarunkowane ukształtowaniem terenu i spadkami gruntów. Do tego rowu odprowadzane też zawsze były wody z sieci drenarskiej na w/w gruntach i dalej przepustem w drodze do rowu melioracyjnego J6, który biegnie prostopadle do drogi i kończy się przy jej północnym poboczu. Po wybudowaniu stacji paliw wody z sieci drenarskiej na gruntach położonych powyżej stacji oraz wody opadowe z samej stacji - za zgodą administratora drogi wydaną w 1992r na etapie budowy stacji i wykonywania kanalizacji opadowej dla tej stacji - są odprowadzane dwoma wylotami do rowu przydrożnego drogi krajowej i za jego pośrednictwem i pośrednictwem przepustu w drodze spływają do rowu melioracyjnego J6. Taki stan potwierdził przedstawiciel Rejonowego Związku Spółek Wodnych w B., który nie wnosi żadnych zastrzeżeń do sposobu odprowadzania wód ze stacji paliw do rowu melioracji szczegółowych. Ponadto ustalono iż właściciel stacji na bieżąco utrzymuje odcinek rowu przydrożnego w dobrym stanie technicznym i estetycznym. Rozpatrując sprawę w świetle ustawy o drogach publicznych Starosta uznał, że co prawda art. 39 tej ustawy zabrania odprowadzania wody i ścieków z urządzeń zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi i to w przypadku gdyby to mogło powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, jednakże art. 38 w/w ustawy, który brzmi: "Istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie." wyraźnie zezwala na pozostawienie wylotów kanalizacji opadowej ze stacji w niezmienionym stanie, a co za tym idzie odprowadzanie wód opadowych z tej stacji za pośrednictwem odcinka rowu przydrożnego do rowu melioracyjnego. W świetle powyższych ustaleń odmowa udzielenia wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych w sposób wyżej opisany, naraziła by O. na znaczne koszty związane z przebudową całej kanalizacji opadowej na stacji paliw i wykonaniem dodatkowego przepustu pod drogą krajową tuż obok przepustu o średnicy 1000 mm, co jest ekonomicznie nieuzasadnione. Organ I instancji stwierdził ponadto, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odprowadzająca wody opadowe z rowów przydrożnych drogi krajowej Nr [...] przepustem w tej drodze usytuowany na wprost stacji paliw w G. do rowu melioracyjnego J6 stan ten ma prawnie nieuregulowany, co winno być przedmiotem odrębnego postępowania przed Wojewodą M.. Od decyzji organu I instancji odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Odwołująca się zarzuciła, że decyzja Starosty B. została wydana przy braku pozytywnego aktualnego uzgodnienia wnioskowanej inwestycji przez administratora drogi krajowej Nr [...] K. – T. jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.. Nadto decyzja została wydana z naruszeniem art. 39 pkt l ust. 9 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 z póz. zm.), który to przepis "zabrania ...odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi". Na tej podstawnie odwołująca się nie wyraziła pismem z [...]-12-2002 r. zgody na wykorzystanie rowu drogowego w/w drogi krajowej jako pośredniego odbiornika dla odprowadzenia wód opadowych z terenu funkcjonującej stacji paliw w G. (pismo z [...]. 12. 2002 r. ). Rów drogowy drogi krajowej stanowi liniowe urządzenie odwadniające korpus drogowy a zakaz zawarty w art. 39 pkt l ust. 9 wspomnianej ustawy o drogach publicznych jest bezwzględny i nie przewiduje odstępstwa, tym samym przywołanie w uzasadnieniu decyzji art. 38 cyt. ustawy o drogach publicznych jest błędne. Przytoczenie z kolei w decyzji stanowiska administratora drogi krajowej z roku 1992r. jest niekompletne, albowiem korespondencja ta określała wyłącznie czasowe użytkowanie rowu drogowego drogi krajowej. Dalszej zgody zarząd drogi krajowej już nie udzielił. Po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Wojewoda M. decyzją z dnia 15 maja 2003 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa w związku z art. 122 ust. l, pkt l ustawy prawo wodne uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lutego 2003 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając decyzję Wojewoda M. opisał stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania przed organem I instancji i stwierdził, co następuje : Zgodnie z treścią art. 39 pkt. l ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi." Zdaniem organu II instancji zakaz określony w art. 39 pkt. l ust. 9 ww. ustawy w sposób jednoznaczny zabrania odprowadzania wód opadowych do rowu przy drodze krajowej nr [...]. Powołany w uzasadnieniu decyzji Starosty przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do sprawy odprowadzania ścieków opadowych do rowu przydrożnego. Skoro brak jest możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego opartych na wnioskowanych rozwiązaniach - postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków opadowych do rowu przydrożnego należało umorzyć. Jednocześnie należy zastanowić się nad innym rozwiązaniem problemu od oprowadzania ścieków z terenu Stacji Paliw. Skargę na decyzję Wojewody M. z 15.05.2003 r. sygn. [...] uchylająca decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego O. sp. z o.o. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jej realizacja wiąże się dla skarżącego z koniecznością poczynienia inwestycji i poniesienia kosztów, które w wypadku uwzględnienia skargi byłyby zbędne. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. l ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostawać w dotychczasowym stanie. Wody opadowe z gruntów położonych po południowej stronie drogi oraz wody z sieci drenarskiej na tych gruntach, ze względu na ukształtowanie terenu zawsze spływały do rowu przydrożnego drogi krajowej nr [...] a następnie do rowu melioracyjnego J6. Po wybudowaniu stacji paliw wody z gruntów powyżej - oraz gruntu, na którym usytuowana jest stacja były i są odprowadzane dwoma wylotami do rowu przydrożnego drogi krajowej i za jego pośrednictwem do rowu melioracyjnego J6, zgodnie z decyzją Wojewody T. z dnia [...].11.1993, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie z terenu stacji w m. G. wód opadowych poprzez rów przydrożny. Rejonowy Związek Spółek Wodnych B. potwierdza taki stan i nie wnosi zastrzeżeń do sposobu odprowadzania wód ze stacji paliw. Skarżący podniósł, że w tym stanie rzeczy uzasadnione jest utrzymanie obecnych rozwiązań, które nie powodują zagrożeń ani utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Przebudowa całej kanalizacji opadowej na stacji i wykonanie dodatkowego przepustu pod drogą krajową przy istniejącym przepuście o średnicy 1000 mm jest niezasadna i naraziłaby skarżącą - właścicielkę stacji na znaczne koszty. Zdaniem skarżącej w stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 38 ust l powołanej ustawy, który pozwala na pozostawienie wylotów kanalizacji opadowej na stacji paliw w niezmienionym stanie. Powoływany przez odwołującego i organ odwoławczy przepis art. 39 ustawy co prawda zabrania odprowadzania wody i ścieków z urządzeń zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi ale w przypadku gdyby to mogło powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Właściciel stacji utrzymuje ponadto we własnym zakresie odcinek rowu przydrożnego w dobrym stanie technicznym i w żaden sposób nie utrudnia i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, powtarzając motywy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w skrócie ppsa, uprawniony jest do badania legalności działania jej organów. Polega ono na badaniu, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę sąd nie jest związany granicami skargi, orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wniesienie przez stronę odwołania powoduje, iż po stronie organu odwoławczego powstaje obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie, w jej całokształcie. Oznacza to, że organ ten ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z 14. 08. 1987 r. IV SA 385/87). W świetle zasady dwuinstancyjności nie jest także prawidłowe dokonanie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zgodnie z regulacją przewidzianą w przepisie art. 138 § l pkt. l i 2, merytoryczne rozstrzygnięcia organu I instancji mogą być następujące : 1. zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji- art. 138 § l pkt. l kpa, 2. niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji - art. 138 § l pkt. 2 norma pierwsza, 3. wydanie decyzji kasacyjnej - art. 138 § l pkt. 2 in fine : a) powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - bądź b) uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie- tzw. decyzja kasacyjna typowa. Ostatni rodzaj decyzji pozwala organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu. Uprawnienie to powoduje, że organ II instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Jednak, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i co- przede wszystkim- wynika z regulacji przewidzianej w kpa- organ II instancji nie ma swobody w wyborze takiego zakończenia postępowania jakim jest umorzenie postępowania pierwszej instancji. Przywołany przepis nie wskazuje jednak, w jakich przypadkach organ II instancji władny jest umorzyć postępowanie I instancji. Przesłanki takiego orzeczenia określa przepis art. 105 kpa, przy czym § l tego przepisu stanowi : "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania", natomiast § 2 stanowi, że "Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym". W pierwszym przypadku umorzenie postępowania jest obligatoryjne, w drugim pozostawione jest uznaniu organu administracyjnego. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 11.6. 1981 r. SA 1031/81 (ONSA nr 1/1981, poz. 60) - umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 kpa. Pogląd ten zachowuje aktualność. W konsekwencji oznacza on, że w przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 138 § l pkt 2 kpa, art. 105 kpa i art. 122 ust. l pkt. l ustawy z dn. 18.7. 2001 r. Prawo wodne. Wojewoda M. uchylając decyzję Starosty B. i umarzając postępowanie przed organem I instancji nie wyjaśnił przyczyn umorzenia postępowania - nie wskazał na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że skoro brak możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego opartego na wnioskowanych rozwiązaniach należało postępowanie umorzyć. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, który to brak wskazuje, że organ II instancji w ogóle nie rozpoznał sprawy merytorycznie. Samo zacytowanie przepisów ustawy o drogach publicznych bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego nie jest rozstrzygnięciem sprawy. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest tożsame z wydaniem decyzji takiej treści, o jaką wnosi strona wszczynająca postępowanie, co mogłoby wynikać z treści uzasadnienia decyzji Wojewody. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 107 § l i § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia decyzji powinien wynikać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Nie można stwierdzić, aby decyzja Wojewody element ten zawierała. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji będzie zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, mając na uwadze prawidłową interpretację przepisów art. 138 kpa i 105 kpa, a także obowiązki spoczywające na organie wynikające z przepisu art. 107 kpa, a także art. 7 i 77 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § l ust. l lit. a) i lit. c) ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.