II SA/Kr 1488/03

W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Wojewody z dnia 15.05.2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji Decyzją z dnia [...].2002 r. nr [...] Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasta Z. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Z., obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0248 ha, objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z., Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej współwłasność A. K. w 1/2 cz. oraz M. K. po 1/2 cz., zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...] w Z. Wojewoda równocześnie orzekł, że współwłaścicielom przysługuje odszkodowanie, które zostanie ustalone i wypłacone na ich wniosek według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Na wniosek M. K. i A. K. z dnia [...].2002 r. Starosta T. wydał w dniu [...].2002 r. decyzję nr [...], którą ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie za wymienioną wyżej nieruchomość w wysokości ogółem [...]. zł. Do wypłaty odszkodowania w kwocie po [...] zł dla każdego uprawnionego zobowiązał Gminę Miasto Z. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Decyzja ta zapadła na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wymienioną powyżej decyzję Wojewody z dnia [...].2002 r. oraz na wypis z księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych, wedle której współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości po połowie byli M. K. i A. K.. W odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi odszkodowanie wypłaca gmina, a podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. z daty [...].2002 r. i dlatego każdemu z uprawnionych przyznano po [...] zł. Na skutek odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta Z. Wojewoda wydał w dniu [...].2003 r. decyzję, którą uchylił decyzję Starosty T. z dnia [...].2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował wartość dowodową operatu szacunkowego, na którym oparł się organ I instancji. Według art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną rzeczoznawca powinien określić wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy tj. 29 października 1998 r., natomiast operat sporządzony w niniejszej sprawie określił wartość rynkową nieruchomości na dzień [...].2002 r. wg stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. Na tej podstawie Wojewoda doszedł do wniosku, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części celem ustalenia stanu nieruchomości wycenianej, jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz wpływu tych czynników na wartość nieruchomości. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego Starosta T. wydał decyzję z dnia [...].2003 r. nr [...], w której ustalił wartość odszkodowania za działkę nr [...] obręb [...] zajętą pod drogę publiczną na kwotę [...] zł tj. po [...] zł dla każdego z uprawnionych. Pozostałe warunki wypłaty odszkodowania, jak również podstawa prawna decyzji były identyczne co w decyzji starosty z dnia [...].2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zapadła ona po dokonaniu korekty operatu szacunkowego zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Na podstawie ponownej wyceny przedmiotowego gruntu według stanu na dzień [...].1998 r. i przy poziomie cen na dzień wyceny tj. [...].2003 r. ustalono wartość nieruchomości na kwotę [...] zł i na taką kwotę ustalono wysokość odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie wniósł Burmistrz Miasta Z. kwestionując ustaloną przez biegłego wartość nieruchomości i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ten sam biegły w innej sprawie wycenił wartość nieruchomości położonej w tej samej okolicy znacznie niżej, również inni biegli wyceniali niżej nieruchomości o znacznie lepszym położeniu. Gmina Z. podkreśliła, że w żadnym z operatów szacunkowych w podobnych sprawach nie określono wartości 1 m2 w tak wysokiej kwocie ([...] zł). Wobec przedstawionych rozbieżności w ocenie wartości gruntu wniesiono o ponowne niezależne określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przez innego biegłego. Wojewoda decyzją z dnia 15 maja 2003 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, a zatem może stanowić podstawę do ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Burmistrz Miasta Z. nie przedstawił alternatywnego operatu szacunkowego, który wskazywałby, że wycena dokonana na zlecenie organu administracji była wadliwa i wymagałaby oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta Z. wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej przepisy art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 i 78 k.p.a. W ocenie skarżącego organy administracji w sposób rażący naruszyły obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdyż nie przeprowadzono dodatkowego dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Żądanie przeprowadzenia takiego dowodu zgłoszone zostało już w uwzględnionym odwołaniu od decyzji z dnia [...].2002 r., a więc jego przeprowadzenie nie powodowałoby przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 77 i 78 k.p.a. strona winna wnioskować o przeprowadzenie dowodu, a nie przeprowadzać go samodzielnie, a więc stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Burmistrz Miasta Z. nie przedstawił alternatywnego operatu szacunkowego nie może odnieść skutku w postaci utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. W skardze podniesiono również, że dowód z opinii biegłego nie korzysta z żadnej szczególnej mocy. Należało dopuścić przeciwdowód na okoliczność faktów w opinii tej stwierdzonych, jeżeli pierwsza wycena odbiega w znacznym stopniu od wycen sporządzanych dla innych nieruchomości, zwłaszcza jeżeli określona przez biegłego wartość 1 m2 nieruchomości ([...] zł) przewyższa nie tylko wartość nieruchomości położonych w pobliżu, ale także nieruchomości położonych bliżej centrum miasta i przeznaczonych pod usługi komercyjne. Do skargi dołączono kopie operatów szacunkowych, w których wyceniono wartość 1 m2 na kwotę [...] zł i [...] zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca nie przedstawiła alternatywnego operatu szacunkowego, nie przedstawiła merytorycznej argumentacji przemawiającej za podważeniem dokonanej przez rzeczoznawcę J. S. oceny. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw dla odmowy wiarygodności dokonanej przez biegłego wyceny uznając, że wszelkie istotne okoliczności zostały już w sposób bezsporny wyjaśnione, a wniosek o przeprowadzenie kolejnej opinii zmierzał jedynie do przedłużenia postępowania. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Dowód z operatu szacunkowego określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, a sporządzonego przez J. S. w dniu [...].2003 r. budzi poważne wątpliwości, które nie pozwalają na ustalenie wysokości należnego odszkodowania w oparciu o tę opinię. Operat szacunkowy zawiera m. in. opis "Metodyki wyceny" (s. 41 - 44 akt administracyjnych), gdzie powołano się co prawda na program SWNM, ale równocześnie odwołano się do zasad ustalania wartości nieruchomości regulowanych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98 poz. 612). § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdza, że do określania wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze lub podejście dochodowe. W operacie prawidłowo przyjęto podejście porównawcze, które zgodnie z § 5 ust. 2 może uwzględniać metodę porównywania parami, albo metodę analizy statystycznej rynku. Według § 5 ust. 4 przy metodzie analizy statystycznej rynku do porównań przyjmuje się grupę nieruchomości reprezentatywnych dla rynku właściwego miejscowo ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (jeżeli oczywiście były one przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ceny transakcji, warunki ich zawarcia, a także cechy tych nieruchomości). Innymi słowy metoda analizy statystycznej rynku bierze pod uwagę położenie nieruchomości nie w obrębie danej miejscowości jak przyjął biegły (teren miasta Zakopane z wyłączeniem Centrum) odwołując się także do rodzaju nieruchomości (działki położone na terenach budowlanych). Reprezentatywność ma dotyczyć położenia nieruchomości, przez co należy rozumieć przede wszystkim nieruchomości w tym samym rejonie Zakopanego, a nie w ogóle w Zakopanem, z wyłączeniem Centrum, jak to przyjął biegły. Podane zestawienie nieruchomości stanowiących model wyceny nie zawiera odniesienia do numerów ewidencyjnych działek, stąd trudno się zorientować, które nieruchomości uznał biegły za reprezentatywne i modelowe dla uwzględnienia ich w operacie. Brak także w operacie konkretnego wyjaśnienia (podanego w sposób zrozumiały dla niefachowca) co oznacza poziom ufności 68%, a co 95% i dlaczego takie, a nie inne procenty biegły przyjmuje, (w praktyce w zależności od tego czynnika wartość nieruchomości może oscylować od +/- 8.112,08 zł do 16.293,58 zł. Również nie wiadomo, dlaczego wartość nieruchomości biegły zaokrąglił w dół, a nie w górę, podając wartość [...] zł, skoro wyliczył ją na [...] zł (k. 39 akt administracyjnych). Przy ponownym rozstrzyganiu tej sprawy organy administracji winny oprzeć się na takiej opinii biegłego zawierającej wycenę przedmiotowej nieruchomości, która będzie pozbawiona wskazanych powyżej uchybień. Opisane naruszenie przepisów postępowania dowodowego nie jest jedynym stwierdzonym w niniejszej sprawie przez sąd. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości ma być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W tym zakresie odsyła więc do przepisów rozdziału 4 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, m. in. do jej art. 118 ust. l, który stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Na obligatoryjność rozprawy administracyjnej w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1271/03 (ONSA 2004 nr 2 póz. 83). Organy wydające zaskarżone rozstrzygnięcia nie dopełniły obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom i biegłym, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie. Rozprawa administracyjna w sposób najpełniejszy realizuje zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy była ona obligatoryjna stanowi naruszenie gwarancji procesowych przyznanych stronom postępowania administracyjnego art. 10 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ orzekający powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną i zapewnić stronom możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Opisane powyżej przypadki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).