II SA/Kr 149/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2008r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...].2003 r. M. J., działając jako pełnomocnik E. S. i M. S. (akta postępowania administracyjnego, kareta nr [...]) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa budynku przy ul. [...] w [...] o część handlowo-usługową w poziomie parteru od strony podwórka na działce nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Złożono również wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu dopuszczalnej emisji hałasu związanej z użytkowaniem przyszłej inwestycji. W dniu [...].2004 r. sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ustalając linię zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, geometrię dachu oraz średnią wielkość powierzchni działek. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...], numer [...] , działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. l w związku z art. 60 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz §§ l - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa budynku o część handlowo- usługową położonego na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym prowadzono postępowanie celem ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...].2004 r.; postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] .2004 r. oraz opinię Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...] .2004 r. W ocenie organu I-instancji spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowano się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony podniesiono, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz z przepisów szczególnych. Załącznikami do tej decyzji są warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na stosownej mapie wraz z częścią graficzną tej analizy. Zgodnie z warunkami zabudowy, projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy jako zabudowa usługowa. Linia zabudowy została od strony północnej ustalona jako istniejąca linia zabudowy. Od strony południowej linię zabudowy określono w odległości 3 metrów od granicy z działką nr [...] Wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono do 95%, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki inwestowanej nie mniej niż 5%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego obiektu ustalono na maksymalnie do 10 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono do 4,5 m. Określając geometrię dachu wskazano na dach płaski, wysokość krawędzi dachu ustalono do 4,5 m wraz z zagospodarowaniem dachu zielenią. Ustalono również, że zamierzenie inwestycyjne będzie miało jedną kondygnację naziemną. Dopuszczono zabudowę w granicy z działką [...] oraz w granicy z nowopowstającą działką nr [...]. Określono warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz w środki łączności wraz z odprowadzaniem ścieków i gospodarowaniem odpadów. Projektowany obiekt posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustalono również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzję tą doręczono Wspólnocie Mieszkańców w dniu [...] 2004 r. i dnia [...] .2004 r. jednoosobowo Prezes Zarządu Wspólnoty Mieszkańców Z. P. wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się jej zmiany i odmowy ustalenia warunków dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania (akta postępowania administracyjnego, karty nr [...]). Zarzucono w tak złożonym odwołaniu, że organ I-instancji naruszył art. 78 § l k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z badań i pomiarów akustycznych. Przeprowadzenie tego dowodu pozwoliłoby na ustalenie granic dopuszczalnej ingerencji w interesy Wspólnoty Mieszkaniowej, a organ I-instancji jest właściwy do przeprowadzenia tego dowodu. Wskazano na naruszenie art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie odwołującej się Wspólnoty nie wiadomo, na podstawie jakiej działki sąsiedniej ustalono te wskaźniki. W odwołaniu stwierdzono, że w odniesieniu do wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego trudno mówić o kontynuacji w jakimkolwiek rozumieniu tego słowa, a zwłaszcza w ujęciu art. 61 ust. l ww. ustawy. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. l pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez nie uwzględnienie kolizji zamierzenia inwestycyjnego z przepisami dotyczącymi ochrony przed hałasem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpoznaniu odwołania - decyzją z dnia [...].2004 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie obejmującym ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zaskarżona decyzja zawiera treść określoną przez art. 59 i art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ww. ustawy. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego wszystkie wymienione w decyzji I-instancyjnej elementy, których ustalenie konieczne jest w toku prowadzonego postępowania, istnieją i nie ulegną zmianie w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Potwierdzono stanowisko Prezydenta Miasta [...], że w tym postępowaniu nie miało znaczenia przeprowadzenie dowodu z badań i pomiarów akustycznych w okolicy projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pojęcie "działek sąsiadujących dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" w ocenie organu odwoławczego obejmuje takie działki sąsiednie, które nie są ograniczone do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzenia inwestycyjnego. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizy wyznaczono prawidłowo, w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od granicy frontu działki przeznaczonej pod inwestycję. Decyzję tą doręczono Wspólnocie Mieszkańców w dniu [...].2004 r. i dnia [...].2005 r. została wniesiona przez tą Wspólnotę skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska, przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 29.07.2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu oraz art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono brak przeprowadzenia dowodu w zakresie ustalenia, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku poprzez błędne przyjęcie, że taki dowód nie jest istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Ma to, w ocenie skarżącej Wspólnoty znaczenie, ponieważ mogłoby w ogóle podważać dopuszczalność jakiejkolwiek inwestycji znajdującej się w ścisłym otoczeniu mieszkań. Ponadto w toku postępowania powinny być przeprowadzane wszystkie dowody, a nie tylko istotne dla sprawy. Brak przeprowadzenia tego dowodu doprowadził do naruszenia art. 115 Prawa ochrony środowiska i aktu wykonawczego o tej ustawy, a w konsekwencji do naruszenia również art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze podniesiono, że jedynie można mówić o kontynuacji funkcji usługowej w zakresie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, a nie kontynuacji wszystkich pozostałych wskaźników inwestycji. Skarżąca Wspólnota ponownie podniosła, że nie wskazano tej działki sąsiedniej, w oparciu o którą wyznaczono wskaźniki jako ich kontynuację. Ponadto dostęp do drogi publicznej realizowany jest drogą wewnętrzną, nie mającą charakteru publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że art. 115 Prawa ochrony środowiska w ogóle nie może być w tej sprawie stosowany. Wskaźniki i parametry zabudowy ustalono w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz analizę sporządzoną na obszarze wyznaczonym na mapie. Po wniesieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (stronę skarżącą) do przedłożenia statutu tejże Wspólnoty oraz dokumentów określających skład zarządu tej Wspólnoty w dacie wniesienia odwołania (akta sprawy, karty nr [...]). Wspólnota nie przedłożyła uchwały dotyczącej składu jej zarządu na datę wniesienia odwołania w tej sprawie, zaś z § 7 ust. 3 przedłożonego statutu wynika, że w razie wyboru zarządy wieloosobowego oświadczenia woli w imieniu Wspólnoty składają przynajmniej dwaj członkowie zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Wspólnota Mieszkańców w dniu [...] 2005 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] .2004 r. znak [...], doręczoną skarżącej stronie [...] 2004 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Warunkiem skutecznego zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest wyczerpanie toku instancyjnego obejmującego daną sprawę. Tym samym w danej sprawie w której jest przewidziany dwuinstancyjny administracyjny tok procedury, musi być wydany akt administracyjny przez organ pierwszej instancji, a następnie na skutek prawidłowo wniesionego odwołania akt administracyjny organu drugiej instancji. Odnosząc te ustalenia do niniejszej sprawy należy wskazać, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...]2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa budynku o część handlowo- usługową położonego na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] wniósł w imieniu Wspólnoty Mieszkańców jednoosobowo Prezes Zarządu tej Wspólnoty. Natomiast organem Wspólnoty Mieszkańców budynków nr [...] jest zarząd. Tym samym to zarząd Wspólnoty mógł skutecznie wnieść odwołanie, a nie jedynie Prezes zarządu. W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] z dnia [...] .2003 r. Wspólnoty Mieszkańców Nieruchomości przy ul. [...] z treści której wynika, że zarząd Wspólnoty stanowiły trzy osoby: K. K., Z. P. i Z. N. (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]). W dniu [...] .2004 r. odwołanie od decyzji organu I-instancji podpisał jedynie Z. P. (akta postępowania administracyjnego, karta nr [...]), zaś skargę na decyzje organu odwoławczego w dniu [...].2005 r. podpisało pięciu członków zarządu tej Wspólnoty: Z. P., P. K., A. M., K. K. i Z. N. (akta sprawy, karta nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w trakcie postępowania przed tym Sądem wezwał o przedłożenie dokumentu, z którego wynikałby skład zarządu na datę wniesienia odwołania w tej sprawie, ale w wykonaniu tego wezwania doręczono Sądowi jedynie kopie uchwał w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty z [...] 2005 r., [...] .2006 r. oraz [...] .2007 r. Nadal więc kwestia prawidłowości reprezentowania Wspólnoty przy wniesieniu odwołania w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie nie jest wyjaśniona i to pomimo przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzupełniającego postępowania dowodowego. Brak rozstrzygnięcia prawidłowości wniesienia odwołania w tej sprawie stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Pierwszą bowiem czynnością, jaka winien zbadać organ odwoławczy, winno być ustalenie, czy składający odwołanie jest uprawniony do reprezentowania Wspólnoty Mieszkańców. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), tylko zarząd Wspólnoty Mieszkańców kieruje jej sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali w przypadku, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Złożenie odwołania przez jednego członka zarządu Wspólnoty w przypadku, gdy zarząd jest wieloosobowy, nie spełnia wymogu prawidłowej reprezentacji, o której mowa w art. 21 ust. 2 ww. ustawy. Organ odwoławczy zaniechawszy badania prawidłowości reprezentowania Wspólnoty naruszył art. art. 127 i art. 128 k.p.a. w związku z art. 30 § 3 k.p.a. i art. 63 § 3 k.p.a. Wspólnota Mieszkańców działała bowiem poprzez swoich przedstawicieli, których legitymacji do skutecznego występowania w imieniu tego podmiotu nie wykazano w postępowaniu odwoławczym. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie w związku z tym, że uchwałą nr [...] z dnia [...] 2003 r. Wspólnota Mieszkańców Nieruchomości przy ul. [...] wybrała zarząd 3-osobowy i gdyby okazało się, że taki był również skład zarządu na datę wniesienia odwołania, to odwołanie to byłoby obarczone istotnym brakiem w zakresie skuteczności reprezentacji wnoszącego je podmiotu. Ewentualny brak wykazania przez podpisującego odwołanie legitymacji do występowania w imieniu podmiotu nie będącego osobą fizyczną, winien prowadzić do zakończenia postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozstrzygania sprawy. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 30 § 3 k.p.a. oraz art. 63 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkańców w dacie wniesienia odwołania i stosownie do tego podjąć czynności zmierzające do zakończenia sprawy. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.