II SA/Kr 149/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie NSA Jan Zimmermann AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia .............2004 r., znak:.......... wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5a, art. 19 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 87 ust. 8, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst Dz. U. z 1998 r., Nr 64, póz. 414 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 17 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2000 r., Nr 82, póz. 929, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r, Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), § 1 pkt 5 ppkt 1, § 13 uchwały Nr ...........Rady Miasta K.. z dnia ...........2001 r., zmieniającej uchwałę Nr ......Rady Miasta K.. z dnia .........1991 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. , Dyrektor ds. Pomocy Niepełnosprawnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. orzekł o ustaleniu dla W.K. od dnia ...........2004 r. - opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 371,20 zł. miesięcznie, płatnej na konto Domu Pomocy Społecznej w ciągu 2 dni od otrzymania oświadczenia, nie później niż do 27 każdego miesiąca. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor ds. Pomocy Niepełnosprawnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, że W.K. jest mieszkańcem domu pomocy społecznej dla osób starych na os, .......... w K....... od dnia ........2003 r. Podniósł, że w decyzji z dnia ...........2003 r., znak: ..........opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie była naliczona ze względu na brak dokumentu potwierdzającego dochód W.K. Obecnie Dyrektor takim dokumentem dysponuje, jest to zaświadczenie Grodzkiego Urzędu Pracy o wysokości zasiłku przedemerytalnego. Dyrektor wskazał zatem, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Miesięczną opłatę za ten pobyt osoby pełnoletniej, uzyskującej dochód, ustala się w wysokości 70 % dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Dyrektor ustalił, w oparciu o wzmiankowane zaświadczenie, że dochód W.K. wynosi 530, 28 zł. W związku z tym opłata za pobyt przez niego w domu pomocy społecznej wynosi 371,20 zł miesięcznie. Mając powyższe na uwadze Dyrektor ds. Pomocy Niepełnosprawnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. orzekł jak w sentencji decyzji. Z decyzją tą nie zgodził się W.K. i wniósł od niej odwołanie. Podniósł w nim, że decyzja jest dla niego niezrozumiała i nie wie, czy podane jako podstawa prawna przepisy są nadal aktualne. Ponadto wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych, art. 139 ust. 1 pkt 10 stanowi, iż pobyt w domu pomocy społecznej nie może przekroczyć 65 % emerytury lub renty. Ponoszenie przez niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości ustalonej przez Dyrektora spowoduje, że nie będzie w stanie wykupić leków na leczenie nogi (lewej), którą mu amputowano po chorobie ......... Decyzją z dnia ............2005 r., nr ................wydaną w oparciu o art. 149, art. 151, art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, póz. 593 z późna, zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora ds. Pomocy Niepełnosprawnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia .........2004 r., znak: ............ustalającą W.K. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Ustawa ta została uchylona przez ustawę o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 póz. 593 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej z 2004 r.). Kolegium wskazało, że art. 149 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. stanowi, iż z dniem wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 1 maja 2004 r., wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Art. 150 w/w ustawy stanowi natomiast, iż do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z pisma z dnia ......... lipca 2005 r. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz powyższych przepisów ustawy wynika, iż sprawa W.K. nie została zakończona przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. W wyniku skutecznego złożenia przez skarżącego odwołania decyzja organu l instancji nie stała się ostateczna. Z tego względu nie wygasła ona z mocy prawa w dniu 1 maja 2004 r. Postępowanie odwoławcze zainicjowane złożeniem odwołania jest zatem w toku od dnia 7 marca 2004 r. i winno zakończyć się rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy, a do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. zastosowanie mają przepisy aktualnej ustawy o pomocy społecznej. Wyżej wymieniona ustawa stanowi w art. art. 61 ust. 2 pkt 1, iż mieszkaniec domu pomocy społecznej obowiązany jest ponosić comiesięczną odpłatność, w wysokości 70 % swojego dochodu netto. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego skarżący od dnia ........ grudnia 2003 r. jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej w K. na os. .................Jedynym dochodem uzyskiwanym przez skarżącego, w okresie poprzedzającym wydanie decyzji, był zasiłek przedemerytalny w wysokości 530,28 zł. Kolegium stwierdziło, iż na tej podstawie organ l instancji prawidłowo ustalił odpłatność za pobyt skarżącego w w/w placówce, ustalając ją w kwocie 371,20 zł miesięcznie. Kwota ta stanowiła bowiem 70 % dochodu skarżącego. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 139 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej nie może przekroczyć 65 % emerytury lub renty, należy zauważyć, iż powołany przez skarżącego przepis nie stanowi podstawy do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy wyłącznie sposobu potrącania ze świadczeń emerytalnych bądź rentowych stosownych kwot, w tym za pobyt w domu pomocy społecznej. Sposób płatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje art. 62 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. stanowiąc, iż mieszkaniec domu wnosi opłatę do kasy domu lub na jego rachunek bankowy. Za jego zgodą opłata może być potrącana z emerytury lub renty mieszkańca domu - przez właściwy organ emerytalno-rentowy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze wszystkie przytoczone okoliczności, orzekło zatem jak w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł W.K. Podniósł w niej kwestię związaną z terminem ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Podkreślił, że został do niego przyjęty w dniu ........ grudnia 2003 r., a nie ...... grudnia 2004 r. jak jest w decyzji. Dyrektor MOPS nie wie zatem co podpisuje. Poruszył również aspekty związane z przekazywaniem środków na cele związane z funkcjonowaniem domów pomocy społecznej, wyrażając w tym względzie swoją opinię, że w jego ocenie dochodzi w tym zakresie do nieprawidłowości. Wniósł o rozpatrzenie tych kwestii zgodnie z literą prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia, a więc wedle kryterium ich legalności (art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie w toku postępowania międzyinstancyjnego, tj. po wydaniu w dniu ......2004 r. decyzji w pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, kończącej postępowanie odwoławcze wszczęte złożonym przez W.K. odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej, doszło do zmiany stanu prawnego. Jak wynika bowiem z art. 161 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. regulacje zawarte w tej ustawie weszły w życie z dniem 1 maja 2004 r. ( z wyjątkiem przepisów określonych w pkt 1,2,3 art. 161 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r.). Zgodnie z art. 149 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. 414, z późn. zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. Ustęp 2. art. 149 stanowi, że decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2004 r. Ustęp 3. natomiast tego artykułu stanowi, że zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W myśl natomiast art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Z powyższych przepisów wynika zatem, że decyzja ustalająca W.K. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, nie wygasła. Przepis art. 149 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. dotyczy bowiem decyzji, które stały się ostateczne. W niniejszym natomiast przypadku postępowanie jurysdykcyjne nie zostało zakończone. Nie wydano decyzji ostatecznej. Skoro tak, to w świetle art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. zastosowanie winny mieć przepisy tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca ustanowił właśnie zasadę, że do spraw wszczętych a nie zakończonych stosuje się przepisy "niniejszej ustawy", tj. ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. nie może tu chodzić o inne sytuacje, jak tylko o takie, gdzie nie wydano decyzji ostatecznej. Wprawdzie w treści tego przepisu nie znajduje się sformułowanie: "... a nie zakończonych decyzją ostateczną", ale tylko w ten sposób należy odczytywać postanowienia art. 150 ustawy o pomocy społecznej. Jedynie tego rodzaju aktem jurysdykcji kończy się postępowanie administracyjne. Słusznie więc przyjęło Kolegium, że zastosowanie w niniejszym przypadku winny mieć przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. faktu tego jednak w sposób prawidłowy nie powiązało z możliwością wydania w takim stanie prawnym (wejścia w życie przepisów nowej ustawy o pomocy społecznej), decyzji kończącej postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniania zmiany stanu prawnego, nie może wydawać decyzji utrzymującej w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podjętej w oparciu o przepisy ustawy poprzednio obowiązującej. Wprawdzie Kolegium przytoczyło przepisy nowej ustawy (art. 61), wskazując, że działa w oparciu o nie, ale jednoznacznie z rozstrzygnięcia Kolegium wynika, że utrzymało w mocy decyzję organu l instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie jest konstytutywnym elementem aktu administracyjnego i w przypadku wątpliwości jaka była wola organu, czy też sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, pod uwagę bierze się zawsze treść rozstrzygnięcia. Rozważenia wymagało zatem przez Kolegium, czy winno się wydać decyzję uchylającą decyzję w całości i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy(art. 138 § 1 pkt 2, czy też decyzję uchylającą decyzję organu l instancji i umarzającą postępowanie przed tym organem (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bądź inną, przewidzianą art. 138 k.p.a. Istotne znaczenie ma tutaj treść przepisu art. 6 k.p.a. wyrażającego zasadę, że organy administracji działają na podstawie prawa. Jeżeli zatem w okresie między wydaniem decyzji przez organ l instancji, a rozpoznaniem odwołania zostały uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji l instancji, to organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu l instancji i umorzyć postępowanie przed organem l instancji. Takie stanowisko jest dotychczas niekwestionowane w orzecznictwie sądowym (por. wyrok z dnia 21 kwietnia 1983 r., cytowany za E. Smoktunowicz: Orzecznictwo sądu Najwyższego i Naczelnego sądu Administracyjnego - Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 202; wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt: l SA 1325/98). Nie ma już bowiem przepisów prawnych, które dawały podstawę prawna działania organowi l instancji. Wobec tego doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Drugą kwestią, mającą niewątpliwie wpływ na treść rozstrzygnięcia, była kwestia związana z datą od której opłata za pobyt w domu pomocy społecznej została ustalona. Organ l instancji ustalił ją od dnia ......... grudnia 2004 r., w uzasadnieniu wskazując jednakże, że W.K. jest mieszkańcem domu pomocy społecznej od dnia ...... grudnia 2003 r. Błędu tego nie zauważył organ odwoławczy. Nie wypowiedział się w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego. Wskazano w niej, że błąd ten jest omyłką pisarską, bo z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący od ....... grudnia 2003 r. stał się mieszkańcem domu pomocy społecznej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Jest to błąd w ustaleniu daty opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a zatem dotyczy kwestii istotnej, zawartej w rozstrzygnięciu. Z tej przyczyny nie może być więc uznany za oczywistą omyłkę pisarską. Nie podlegają bowiem sprostowaniu w trybie art. 113 k.p.a. błędy istotne. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że wskazane kwestie - naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.