II SA/Kr 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E.K. i J.M. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 listopada 2008 r. nr [....] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki na podstawie art.66 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego nakazał E.Ł. i J.M. współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul [...] w K. usunąć nieprawidłowości podłączeń do przewodów kominowych, występujące w obrębie własności lokalu mieszkalnego nr [...] wskazane w protokole kominiarskim nr [...] mistrza kominiarskiego K.N. z dnia [...].2003 r. poprzez wykonanie w terminie do 31.03.2005 r. następujących robót : - odłączenie z przewodu kominowego nr [...] podłączenia kominka w mieszkaniu nr [...] z zamurowaniem po nim otworu, z jednoczesnym zakazem użytkowania kominka, - zamurowanie w łazience mieszkania nr [...] otworu po piecu łazienkowym pozostawionym na przewodzie kominowym nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania E.Ł. , w którym wniosła o uchylenie ww. decyzji i zwrócenie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie skarżona decyzja zasługuje na uchylenie. W pierwszej kolejności podniósł, że organ administracji publicznej, przed który toczy się postępowanie, zgodnie z art. 61 § 4 kpa, obowiązany jest ustalić strony postępowania, a następnie zawiadomić je o wszczęciu postępowania i zapewnić w nim udział zgodnie z przepisem art.10 kpa. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych, ale nie określił czy postępowanie prowadzone jest z urzędu czy na wniosek strony, a nadto w toku postępowania rozszerzył katalog stron postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana na podstawie art.66 prawa budowlanego może być adresowana jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a zatem jej adresatem może być wspólnota mieszkaniowa, a ponieważ przepis powołanego art.66 dotyczy nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, a nie w mieszkaniu znajdującym się w tym obiekcie, to decyzja powinna dotyczyć przewodów dymowych, a nie urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wskazać przedmiot postępowania, powiadamiając o fakcie jego wszczęcia wszystkie strony, a następnie przeprowadzić postępowanie w oparciu o stosowne przepisy i na podstawie aktualnego stanu faktycznego. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.Ł. -K. . Skarżąca podniosła, że organ po czterech latach uchylił oczywiście wadliwą decyzję, ale w ten sposób nie zbadał wskazanych we wniosku okoliczności i nie przeprowadził żadnego postępowania merytorycznego na okoliczność rażącego niedbalstwa tzw. zarządu wspólnoty zagrażającemu życiu i zdrowiu - z tego powodu decyzja ta winna zostać uchylona. Skarżąca podniosła, że wspólnota mieszkaniowa nie może być stroną w sprawie zagrożenia życia i zdrowia, wywołanego przez konkretne osoby, podające się za zarząd wspólnoty. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania na podstawie odpowiedzialności karnej prawa budowlanego za stan zagrożenia życia i zdrowia. Podniosła też, że organ powołuje mylnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotem sprawy są kominy, a nie podłączenia w konkretnym mieszkaniu do wspólnych instalacji. "Byłoby to prawdziwe, gdyby Organ prowadził sprawę na okoliczności podane we wniosku stron. Ale nie prowadził. " W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż organ I instancji wydając decyzję naruszył przepisy i wydał decyzję przedwcześnie, nie wyjaśniając i nie rozważając istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2009 r. (k.[...] akt sąd.) i na rozprawie (k.[...] akt sąd.) skarżąca E.Ł. -K. podtrzymała zarzuty skargi, a nadto wskazała na inne nieprawidłowości występujące w budynku. Ponadto stwierdziła brak legitymacji biernej po stronie wspólnoty mieszkaniowej oraz zakwestionowała członkostwo w tej wspólnocie oraz możliwość bycia członkiem zarządu wspólnoty przez U.C. Wniosła o dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za niezasadną. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Przesłanką do wydania tego typu decyzji jest stwierdzenie konieczności przeprowadzenia określonego zakresu czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie stwierdzenie, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ". Decyzja kasacyjna wskazana w art. 138 § 2 kpa może zostać wydana jedynie wówczas, gdy postępowanie w I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego - gdy organ nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie to zostało przeprowadzone z takim naruszeniem przepisów procesowych, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W sprawie występuje druga z powyższych okoliczności. Organ I instancji - jak podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy - nie ustalił przede wszystkim precyzyjnie przedmiotu postępowania (występuje niezgodność miedzy treścią zawiadomienia - "w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych" k. [...] akt adm. I inst., a zakresem nałożonych w decyzji obowiązków i treścią dalszych pism organu np. pisma dotyczącego przesłania odwołania "w sprawie nieprawidłowości podłączeń do przewodów kominowych" k. [...] akt adm. I inst.), nie określił jak, stosownie do przedmiotu postępowania, ustalił strony postępowania, nie określił czy postępowanie prowadzone jest z urzędu czy na wniosek strony, nie wskazał, dlaczego decyzja wydana na podstawie art.66 prawa budowlanego nie jest adresowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w tym przypadku do wspólnoty mieszkaniowej, nie podał dlaczego mimo, że przepis powołanego art.66 dotyczy nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, a nie w mieszkaniu znajdującym się w tym obiekcie, to decyzja nie dotyczy przewodów dymowych, ale urządzeń znajdujących się w mieszkaniu. Organ I instancji powołując się na art. 66 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, iż: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (..) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinien ustalić wady tego obiektu budowlanego jako całości . Obiektem budowlanym, jest bowiem budynek, a nie znajdujące się w nim lokale mieszkalne. Jak wskazał w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt Il SA/Kr 1991/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie: nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego, mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób wykonanie określonych w decyzji czynności tj. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym nr 1 miałoby wpływ na utrzymanie w należytym stanie budynku przy ul [...] w K. Powyższe świadczy o tym, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i na jego podstawie nie ustalił stanu faktycznego niezbędnego do wydania decyzji opartej na powołanej podstawie prawnej tj. art.66 prawa budowlanego. Przeprowadzenie w takiej sytuacji przez organ II instancji postępowania merytorycznego i wydanie decyzji reformatoryjnej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, wyrażoną w art.15 kpa. Ze względu na w/w wymienione uchybienia, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została zatem wydana zgodnie z art. 138 § 2 kpa, wobec istnienia podstaw do uznania przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przez wyjaśnienie wszystkich podniesionych i omówionych w zaskarżonej decyzji kwestii. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien wyjaśnić wszystkie wskazane w zaskarżonej sprawie okoliczności i stosownie do poczynionych ustaleń dopiero wydać decyzję merytoryczną, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów skarżących. Z powyższych względów zarzut skargi - braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania merytorycznego - nie jest zasadny. Odnośnie zarzutu dotyczącego reprezentowania wspólnoty podnieść należy, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania uchwał wspólnoty mieszkaniowej, których kopie zostały przedłożone Sądowi (k. [...] akt sąd.) Co do wniosku o przeprowadzenie postępowania na podstawie odpowiedzialności karnej prawa budowlanego za stan zagrożenia życia i zdrowia, to stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne nie prowadzą postępowań w sprawie (prowadzą je bowiem organy administracji publicznej), a powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Odnośnie mylnego oznaczenia przedmiotu sprawy to podnieść należy, że konieczność wyjaśnienia tej kwestii była jedną z podstawowych przyczyn przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uznając, że dowód z akt administracyjnych dotyczących wg twierdzeń skarżącej "pozwolenia na budowę kominów" (k. [...]pisma), objęty wnioskiem dowodowym skarżącej nie spełnia ww. warunków przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego, Sąd wniosek ten oddalił. Skarżąca może natomiast przedstawić powyższy wniosek organowi administracji publicznej I instancji obowiązanemu do przeprowadzenia ponownego postępowania. Sąd nie znalazł podstaw, aby uznać za zasadny zgłoszony na rozprawie zarzut naruszenia prawa do obrony przez skarżące wobec utrudniania im dostępu do akt administracyjnych w nin. sprawie. Brak też podstaw do stwierdzenia niekompletności akt. [...]. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami.