II SA/Kr 149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. przy udziale T. W. - Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi A. C.j na postanowienie Wojewody [...] z dnia 25 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania A. C. (a nie "C." jak błędnie wskazano w postanowieniu) od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 12.04.2016 r. znak: [...] w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z 21.10.2013 znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.- kan., co., wentylacji mechanicznej oraz zagospodarowaniem terenu obejmującym: miejsca postojowe, drogi wewnętrzne, chodniki dla pieszych, małą architekturę, rozbudowę sieci kanalizacji ogólnospławnej, rozbudowę sieci wodociągowej, przyłącza wod.-kan., sieci kablowej niskiego napięcia, budowę wjazdu oraz przebudowę ulicy L., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. L. - w zakresie zmiany nazwy inwestycji i projektu budowlanego oraz orzeczenia, że nazwa inwestycji brzmi: budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.- kan., co., wentylacji mechanicznej oraz zagospodarowaniem terenu obejmującym: miejsca postojowe, drogi wewnętrzne, chodniki dla pieszych, małą architekturę oraz infrastrukturę techniczną obejmującą budowę instalacji wod.- kan., zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. L w K. zatwierdza się zamienny projekt budowlany, - pozostałe warunki decyzji nr [...] z 21.10.2013 znak: [...] pozostają bez zmian. W uzasadnieniu podano, iż wniesienie odwołania od decyzji wszczyna postępowanie administracyjne w organie II instancji. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek do uznania dopuszczalności odwołania, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie, zarówno wstępne, jak i całe postępowanie odwoławcze. Regulacja w tym zakresie znajduje się w art. 134 K.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. ". Dalej organ wskazał, że przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci braku po stronie skarżącego przymiotu strony, natomiast przedmiotowy np. gdy z okoliczności sprawy wynika, że brak jest przepisu prawa wskazującego na możliwość zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z 12.04.2016 r. Nr [...] w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem kontroli instancyjnej przez Wojewodę [...]. W wyniku tego postępowania zapadła decyzja ostateczna z 13.10.2016 r. znak: [...]. Zakończenie postępowania odwoławczego i wydanie w sprawie decyzji ostatecznej wyklucza obecnie możliwość ponownego prowadzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji Nr [...] z 12.04.2016 r. Organ ponadto zauważył, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała przymiotu strony i która odwołanie złożyła już w zamkniętym terminie odwoławczym dla stron postępowania, które w nim uczestniczyły. Jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2020/13, LEX nr 1486412. W odniesieniu do złożonego zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 30.10.2015 r. znak: [...] o udzieleniu zgody na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wyjaśnił, że od postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie i w myśl art. 124 § 2 K.p.a. strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 K.p.a.) stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia winno być wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie jednak, wobec braku podstawy prawnej do prowadzenia postępowania odwoławczego, brak jest również możliwości do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z 30.10.2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. C., zarzucając, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uznał niedopuszczalność odwołania skarżącej w oparciu o argumenty nieadekwatne, nieprawdziwe i nie mające pokrycia w stanie faktycznym. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy wskazał na niemożność przeprowadzenia postępowania z uwagi na wydanie decyzji ostatecznej. Powyższe stwierdzenie jest – zdaniem skarżącej - nieprawdziwe, ponieważ tryb dalszego postępowania organu odwoławczego w sprawach zakończonych decyzją ostateczną został przez ustawodawcę przewidziany, prawnie opisany i nakazany organowi w K.p.a.. Zgodnie z art. 145, art 145a oraz art. 145b K.p.a. organ administracji po wydaniu decyzji ostatecznej rozpatruje sprawę ponownie: w trybie wznowienia postępowania, jeżeli zaistniała co najmniej jedna z przesłanek do podjęcia tej czynności, wyszczególniona w ww. artykułach. Zgodnie z art. 147 K.p.a. organ wznawia postępowanie odwoławcze z urzędu lub na żądanie strony a w niektórych sytuacjach tylko na żądanie strony. Zdanie skarżącej przewidziane prawem wznawianie postępowań z urzędu oznacza, że organ musi zbadać chociażby, czy zaistniał powód, który nakazywałby mu wszczęcie postępowania z urzędu. Obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu ciąży na organie w określonych sytuacjach, np. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.. Skarżąca wskazała, że po wpłynięciu jej odwołania, złożonego po wydaniu decyzji ostatecznej, organ odwoławczy miał więc obowiązek przeanalizować wniesione odwołanie i zawarty w nim materiał dowodowy pod kątem potwierdzenia lub wykluczenia przesłanek do wznowienia postępowania odwoławczego. Takiej analizy organ w ogóle nie przeprowadził. Jako powód zaniechania tej czynności podał nieprawdziwą informację, że wydanie decyzji ostatecznej uniemożliwia organowi możliwość dalszego działania. Z tych samych przyczyn nie znajduje, zdaniem skarżącej, uzasadnienia odmowa prowadzenia postępowania w zakresie zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odstępstwie, skoro organ miał podstawę prawną do prowadzenia postępowania odwoławczego. Organ uzasadnił twierdzenie o niedopuszczalności odwołania skarżącej argumentem, że zostało ono wniesione przez osobę, która w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała przymiotu strony. Zdaniem skarżącej jest to stwierdzenie nieprawdziwe, ponieważ w postępowaniu przed organem I i II instancji skarżącej przysługiwał status strony postępowania. Skarżąca wskazała, że: - w obszarze współwłasności nieruchomości wspólnej została uznana stroną postępowania, w wyniku czego jej interesy w tym zakresie reprezentował Zarządca, nie dopuszczono go jednakże do akt sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji, - w obszarze własności lokali mieszkalnych również na mocy tych samych przepisów przysługiwał jej status strony, niemniej nie została powołana na stronę przez organ I instancji, - w obszarze współwłasności innych działek (m.in. nr [...], [...], [...]) jako ich współwłaściciel wraz z innymi weszła w prawa "A." Sp. z o.o., uznanej stroną postępowania w obu instancjach, będąc traktowaną przez organ II instancji jako strona jedynie po części. Dalej skarżąca podniosła, że organ podał także jako przyczynę stwierdzenia niedopuszczalności jej odwołania, że zostało ono wniesione przez osobę, która odwołanie złożyła już w zamkniętym terminie odwoławczym dla stron postępowania, które w nim uczestniczyły. Organ nie wskazał przy tym, jaki konkretnie był to zamknięty termin odwoławczy, przez które konkretnie czynniki wyznaczony, a co więcej, nie przedstawił dowodu, że skarżąca się w nim nie zmieściła. Organ poprzestał jedynie na nieuzasadnionym ogólnikowym stwierdzeniu. Natomiast z przebiegu obu postępowań wynika, że termin odwoławczy nie został zamknięty. Na koniec skarżąca podniosła, że mimo że z mocy przepisów była stroną postępowania z indywidualnym interesem prawnym, nie otrzymała nigdy treści decyzji zakreślającej jej termin do odwołania. Indywidualnie nie uchybiła więc terminowi, skoro nie został jej zakreślony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i nie widząc, z powodu argumentacji zawartej w treści skargi, podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się przedmiotowe i podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Akceptowalny jest również pogląd, iż termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Co do formy rozstrzygnięcia w tej sprawie organ podniósł, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 K.p.a. (zamiast umorzenia postępowania odwoławczego) jest, co do zasady, możliwe w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie nie budzi wątpliwości. W sprawie zakończonej skarżonym postanowieniem występuje jednak specyficzna sytuacja, bowiem odwołanie skarżącej zostało wystosowane po upływie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, co dodatkowo przemawia za prawidłowością skorzystania przez organ z instytucji niedopuszczalności odwołania, przewidzianej art. 134 K.p.a.. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Organ podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, WSA w Białymstoku z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 358/07). Jeżeli natomiast odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie, w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1299/10, WSA w Warszawie z dnia 29.04.2014r., IV SA/Wa 2020/13). Ponadto w odpowiedzi na podnoszone w skardze zarzuty, organ podniósł, że o tym, jaki ma charakter wniesione podanie, decyduje ostatecznie wnoszący, a nie organ administracyjny, do którego pismo zostało skierowane. Żądanie powinno być na tyle precyzyjne, by nie pozostawiać organowi, do którego jest kierowane, możliwości domniemywania bądź dowolnej interpretacji woli osoby składającej podanie. Zatem żądanie strony określa przedmiot postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw, natomiast narzucenie stronie trybu postępowania stanowi nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżonego organu, pismo skarżącej z dnia 14 października 2016 r. było na tyle precyzyjne, że nie pozostawiało skarżonemu organowi wątpliwości co do treści żądania strony i trybu, w jakim pragnie dochodzić swych praw. Na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Prokurator wniósł o oddalenie skargi, stojąc na stanowisku, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji ostatecznej, a nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki sąd administracyjny dokonuje zatem oceny co do zgodności kontrolowanego postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Postanowieniem tym Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania A. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 12.04.2016 r. w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę Nr [...], wskazując, że: - decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem kontroli instancyjnej przez Wojewodę [...], w wyniku czego zapadła decyzja ostateczna z 13.10.2016 r. znak: [...], zatem zakończenie postępowania odwoławczego i wydanie w sprawie decyzji ostatecznej wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji Nr [...];12.04.2016 r.; - odwołanie zostało wniesione przez osobę, która w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała przymiotu strony; - odwołanie to zostało złożone już "w zamkniętym terminie odwoławczym" dla stron postępowania, które w nim uczestniczyły. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1lit. "b" P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem określonym w art. 134 K.p.a.) wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i, tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu nawet bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wydając zaskarżone w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie, Wojewoda [...] doręczył je wyłącznie organowi I instancji oraz odwołującej się A. C. Pominął natomiast wszystkie pozostałe strony postępowania administracyjnego, w tym m.in. inwestora. Jest to wada postępowania obligująca Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Należy bowiem podkreślić, że jest hipotetycznie możliwe, iż w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą A. C., zostanie jej przyznany przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zmianę decyzji pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięciem Sądu organy byłyby związane, przy czym zapadłoby ono bez udziału pozostałych stron postępowania, które pozbawione zostałyby możliwości zgłaszania i przedstawiania argumentów przeciwnych, niż podnosi skarżąca i nie mieliby żadnego wpływu na zajęcie stanowiska co do tego, że A. C. nie przysługuje przymiot strony. Z uwagi na powyższe zaskarżone postanowienie powinno być doręczone wszystkim stronom postępowania administracyjnego. Brak takiego doręczenia jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co skutkuje jego uchyleniem. Dodać również należy, że art. 131 K.p.a. obliguje organ, który wydał decyzję, do zawiadomienia wszystkich stron postępowania administracyjnego o wniesieniu odwołania. Przepis ten dotyczy wszystkich odwołań i w związku z tym również o sposobie załatwienia odwołania wszystkie strony winny wiedzieć, co dokonywane jest poprzez doręczenie aktu administracyjnego wydanego w związku z wpłynięciem tego odwołania. Powyższe uchybienie nie jest jedynym, które daje podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ustalenie kręgu stron postępowania należy bowiem każdorazowo do organu, który jest zobligowany, na podstawie wszystkich istotnych przesłanek, dokonać oceny, którym podmiotom, w określonym postępowaniu administracyjnym, przymiot strony przysługuje, a obowiązku tego organ nie może przerzucać na strony. W niniejszej sprawie ogólnikowe stwierdzenie organu, że odwołanie A. C. zostało wniesione przez osobę, która w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nie miała przymiotu strony, nie daje podstaw do wyrażenia oceny, że organ należycie ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mające wpływ dla ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony. Zaznaczyć też należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy zmianę pozwolenia na budowę, krąg stron ustala się na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, a nie art. 28 K.p.a.. Istotne jest zatem, czy nieruchomość określonego podmiotu znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W myśl poglądu zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, Prok.i Pr.- wkł. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35) oraz utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a.. Sąd podziela przy tym stanowisko, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Skarżony organ jednak naruszył także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie terminu do wniesienia odwołania przez A. C. oraz oceny istnienia legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony z racji podnoszonych przez nią okoliczności (naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu nie zawarł rozważań w tych kwestiach, nie odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii interesu prawnego skarżącej, wnoszącej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] oraz do kwestii terminu do jego wniesienia. Organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających stwierdzenie organu, że odwołanie A. C. zostało złożone już po upływie terminu do wniesienia odwołania, otwartego dla stron postępowania, które w nim uczestniczyły. Należy zatem zaakcentować, że z uwagi na ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nie poddaje się ono kontroli Sądu, którego zadaniem nie jest zastępowanie organu w czynieniu ustaleń i rozważań uzasadniających podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jego wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiego rozstrzygnięcia. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 7 K.p.a., jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). W ponownym postępowaniu organ zastosuje się do przedstawionych powyżej poglądów i wyda stosowny akt administracyjny, uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wydany akt organ doręczy przy tym wszystkim stronom postępowania o zmianę decyzji pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od skargi)