II SA/Kr 1490/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 września 2024 r. znak: WS-VI.7570.1.79.2024.BK w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1.040 (jeden tysiąc czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr 1 z dnia 6 lutego 2023 r. znak: WGN.ROG.6833.31.1.7.2022.KB Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działki numer [...] o pow. 0,0036 ha, [...] o pow. 0,0136 ha, [...] o pow. 0.0482 i [...] o pow. 0,0022 ha obrębu [...], w wysokości [...] zł na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Decyzją Nr 2 z dnia 16 lutego 2023 r. znak: WGN.ROG.6833.31.1.7.2022.KB Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe obciążające nieruchomość gruntową położoną w T. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0036 ha obrębu [...], [...] o pow. 0,0136 ha obrębu [...] [...] o pow. 0,0482 ha obrębu [...] oraz [...] o pow. 0,0022 ha obrębu [...] ujawnione w dziale III KW [...], w wysokości [...] zł na rzecz "Ś.t" Sp. z o.o. oraz Powszechnej Agencji Handlowej "P. " Sp. z o.o. w udziale po 1/2 części. Decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.27.2023.AS Wojewoda Małopolski uchylił w całości ww. decyzję Nr 1 Prezydenta Miasta Tarnowa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.28.2023.AS Wojewoda Małopolski uchylił w całości ww. decyzję Nr 2 Prezydenta Miasta Tarnowa i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ l instancji ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. znak: WGN.ROG.6833.31.1.7.2022.KB, działając na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1d i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.), w związku z art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust.1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) orzekł m.in. o 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł (słownie[...] za nieruchomość gruntową położoną w T., objętą KW [...] prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T., oznaczoną jako działki numer [...] o pow. 0,0036 ha obrębu [...] [...] o pow. 0,0136 ha obrębu [...],[...] o pow. 0,0482 ha obrębu [...] oraz [...] o pow. 0,0022 ha obrębu [...] w związku z decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa Nr l/D/2022 z dnia 4 lutego 2022 r. znak: WAB-I.6740.124.2021.SZ o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] ul. S. w T. w km od 0+005,85 do 0+421,11 oraz przebudowa skrzyżowania ulic S. i S. oraz ulic S., M. i S. w T. wraz z budową kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego i przebudową niezbędnej infrastruktury w ramach zadania "Projekt przebudowy ul. S. od ul. K. do ul. S. wraz ze skrzyżowaniem przy ul. M. ", wypłacie kwoty 61.500,00 zł (słownie: sześćdziesiąt jeden tysięcy pięćset złotych 00/100) na rzecz: N. Sp. z o.o., zobowiązaniu Gminy Miasta T. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, odmowie powiększenia ustalonego w punkcie 1 decyzji odszkodowania o dodatkową kwotę 5% wartości nieruchomości. 2. ustaleniu odszkodowania w wysokości 85.700,00 zł (słownie: osiemdziesiąt pięć tysięcy siedemset złotych 00/100) za ograniczone prawo rzeczowe ujawnione w dziale III [...] - prawo użytkowania działek [...], [...], [...] i [...] obrębu [...], z tym że: a) wypłata kwoty [...]zł (słownie: [...]) za prawo użytkowania 71,30 % powierzchni działki nr [...] obrębu [...] na rzecz: "Ś. t" Sp. z o.o. ([...]), ul. S. [...], b) wypłata kwoty [...] zł (słownie: [...]) za prawo użytkowania 28,70 % powierzchni działek nr [...], [...] i [...] obrębu [...] na rzecz: Powszechna Agencja Handlowa "P. " Sp. z o.o. [...]), ul. S. , [...], c) zobowiązaniu Gminy Miasta Tarnowa reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Tarnowa do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 2, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło N. C. A. sp. z o.o. z siedzibą w K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 7, 8, 9 , 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepoczynienie przez organ ustaleń czy odwołująca się strona utrudniała objęcie wywłaszczenie nieruchomości w posiadanie przez gminę. Decyzją z dnia 4 września 2024 r. znak: WS-VI.7570.1.79.2024.BK, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych treścią odwołania, tj. jedynie w zakresie zasadności powiększenia przyznanego już ostatecznie odszkodowania należnego spółce N. sp. z o.o. z siedzibą w K. . Jak podał, w pozostałym zakresie, tj. w pkt 1a, 1b oraz pkt. 2a, 2b i 2c, decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 26 lutego 2024 r. znak: WGN.ROG.6833.31.1.7.2022.KB - wobec jej niezaskarżenia – stała się ostateczna. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. znak: WAB-1.6740.124.2021.SZ, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zostało doręczone stronie odwołującej w dniu 8 lutego 2022 r., co powoduje, że od tej daty należy liczyć termin na wydanie nieruchomości. W celu spełnienia przesłanki, o której mowa przepisie art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej należało wydać nieruchomość najpóźniej do dnia 10 marca 2022 r. Jak podał organ, w niniejszej sprawie oświadczenie Prezesa Zarządu N. sp. z o.o. z dnia 27 lutego 2023 r. o przekazaniu Gminie T. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], celem realizacji ww. inwestycji drogowej nie mogło więc odnieść skutku, gdyż zostało złożone z niemal rocznym opóźnieniem. Zdaniem organu z treści przepisu art. 18 ust. 1 e pkt 1 ww. ustawy, ani żadnego innego nie wynika, iż przesłanką do powiększenia odszkodowania jest złożenie jakiegokolwiek oświadczenia przez właściciela nieruchomości, niemniej jednak samo tylko bierne niesprzeciwianie się przejęciu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nie oznacza automatycznie, iż należy powiększyć odszkodowanie o 5%. Nadto organ odwoławczy zauważył, ze w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z 11 grudnia 2023 r., w którym wskazano, że nie zostały przedłożone oświadczenia o wydaniu w/w nieruchomości zgodnie z ww. art. 18 ust. 1e ustawy. Jednocześnie ZDIK przekazał Wykonawcy teren plac budowy pod realizację przedmiotowej inwestycji w dniu 23 września 2022 r. Odnosząc się do zrzutów odwołania, że strona odwołująca się dobrowolnie umożliwiła realizację inwestycji drogowej i w żaden sposób nie utrudniała jej realizacji, brała udział np. w pracach geodezyjnych dot. wydzielenia zajętej pod drogę części nieruchomości przez co dała wyraz temu, iż nie sprzeciwia się przejęciu nieruchomości przez Gminę organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co do zasady istotą uzyskania uprawnienia do zwiększenia wartości odszkodowania o dodatkowe 5 % jest "wydanie" nieruchomości w terminie 30 dni liczonym od jednej z ww. okoliczności. Owo wydanie nie oznacza bezczynności byłego właściciela nieruchomości lub biernego oczekiwania na działanie inwestora. Wydaniem nieruchomości nie jest w szczególności brak kwestionowania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt l SA/Wa 1038/13). Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest słuszny pogląd, iż przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Powyższy pogląd dotyczy jednakże sytuacji, gdy dana nieruchomość została w wymaganym czasie objęta we władanie przez inwestora w związku z realizacją planowanej inwestycji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, bowiem faktyczne przejęcie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby tego zamierzenia nastąpiło dopiero w dniu 23 września 2022 r. (wobec upływu terminu już w dniu 10 marca 2022 r.) O powyższym świadczy ww. pismo Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia 11 grudnia 2023 r. Tym samym przedmiotowej sprawie nie doszło do aktywnego, świadomego wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Z kolei wydanie faktyczne polegające na biernym zachowaniu tego podmiotu, nie sprzeciwiającego się przejęciu nieruchomości przez inwestora, wobec objęcia ich w posiadanie przez niego już po upływie terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej (tj. w dniu 23 września 2022 r. wobec upływu terminu z dniem 10 marca 2022 r.) również nie mogło skutkować powiększeniem odszkodowania przewidzianym w tym przepisie. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Na powyższą decyzję N. sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych poprzez odmowe jego zastosowania. Zdaniem strony skarżącej, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z treści ww. przepisu ani żadnego innego nie wynika, iż przesłanką do powiększenia odszkodowania jest złożenie jakiegokolwiek oświadczenia przez właściciela nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e tzw. specustawy drogowej, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie. W konsekwencji bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania. Na poparcie reprezentowanego stanowisk strona skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w części, tj. z w zakresie odmowy zastosowania art. 18 ust. 1e ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego 4 września 2024 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w zakresie odmowy podwyższenia odszkodowania, stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 311, dalej: ustawa). Zgodnie z przywołanym przepisem: "W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego." Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że decyzją z dnia 4 lutego 2022 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, Prezydent Miasta Tarnowa orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zostało doręczone stronie odwołującej w dniu 8 lutego 2022 r., co powoduje, że od tej daty należy liczyć termin 30-dniowy na wydanie nieruchomości. W tym terminie Spółka nie dokonała żadnych czynności względem podmiotu, na rzecz którego wywłaszczono nieruchomość. Wojewoda stwierdził w tej sprawie, że w celu spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 18 ust. 1e ustawy, należało wydać nieruchomość najpóźniej do dnia 10 marca 2022 r. Wskazał, że Prezes Zarządu N. sp. z o.o. dopiero w dniu 27 lutego 2023 r. oświadczył przekazaniu Gminie T. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], celem realizacji ww. inwestycji drogowej, co zdaniem, organu było działaniem spóźnionym. Zdaniem Wojewody, z treści przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 ww. ustawy, ani żadnego innego nie wynika, iż przesłanką do powiększenia odszkodowania jest złożenie jakiegokolwiek oświadczenia przez właściciela nieruchomości, niemniej jednak samo tylko bierne niesprzeciwianie się przejęciu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nie oznacza automatycznie, iż należy powiększyć odszkodowanie o 5%. Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody Małopolskiego jest nieprawidłowe. Z przywołanego wyżej art. 18 ust. 1e ustawy wynika, że przesłanką podwyższenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na cel realizacji inwestycji drogowej jest wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Kluczowe w tej sprawie pytanie dotyczy tego, czy bierność wywłaszczonego może w określonych przypadkach stanowić o wydaniu nieruchomości, o której mowa w przywołanym przepisie. W ocenie Sądu odpowiedź na to może być pozytywna w sytuacji, gdy nieruchomość nie jest zabudowana, w szczególności nie jest zabudowana budynkiem, ani lokalem, który należy opróżnić, a podmiot, na którego rzecz wywłaszczono nieruchomość ma do niej nieograniczony dostęp. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zauważyć należy w tym miejscu, co też nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, że przywołany przepis nie wymaga wprost złożenia w terminie 30-dniowym oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Wywłaszczony właściciel może zatem wyrazić swoje stanowisko w inny sposób niż przez pisemne oświadczenie, także znosząc działania nowego właściciela nieruchomości zmierzające do objęcia nieruchomości, czy też nie ograniczając w sposób faktyczny dostępu do wywłaszczonej nieruchomości. W okolicznościach sprawy nie miało znaczenia, że Spółka złożyła oświadczenie o wydaniu nieruchomości w dniu 23 lutego 2023 r. r. Oświadczenie to zostało złożone w kontekście toczącego się postępowania i czyniło zadość oczekiwaniu organu na złożenie oświadczenia w formie pisemnej. Oczywiście jednak nie miało ono znaczenia w okolicznościach sprawy, a to chociażby ze względu na przyznaną przez organ okoliczność przekazania przez Zarząd Dróg i Komunikacji w T. wykonawcy terenu inwestycji w dniu 23 września 2022 r. Wbrew twierdzeniom Wojewody ta data nie może być uznana za datę przejęcia przez właściciela przedmiotowej nieruchomości na potrzeby zamierzenia. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że wydanie nieruchomości wykonawcy musiało zostać poprzedzone stosownymi przygotowaniami do rozpoczęcia budowy. Gmina musiała zatem wcześniej mieć władztwo nad nieruchomością. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy błędnie ocenił stan faktyczny, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji błędnie zastosował normę prawną wynikającą z art. 18e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda uwzględni stanowisko Sądu wskazane powyżej. Zdaniem Sądu przedstawione wyżej okoliczności przemawiały za uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.