II SA/Kr 1491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi "A. " Sp. z o.o." Spółka Komandytowa w W. na decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonania robót budowlanych skargę oddala. II SA/Kr 1491/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia 20 marca 2009r. znak: [....] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 30 ust 6 pkt. J ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r Nr 207 póz. 20 J 6 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r.Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia "[....] " Spółki Komandytowej, zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: zainstalowanie podświetlanego urządzenia reklamowego dwutablicowego, o wymiarach tablicy 12m x 4m na działce nr [....] obr [....] jedn. ewid. [....] w K. - wniósł sprzeciw dla zgłoszenia zamiaru wykonania w/w robót. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na regulację art. 29 Prawa budowlanego, w którym to przepisie wymienione zostały obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i które mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie. Organ zaznaczył, że z powyższej regulacji wynika, że ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalowanie", jednakże tego rodzaju prace (objęte zgłoszeniem) zalicza do robót budowlanych. Analizując przedmiotowe zgłoszenie organ I instancji ustalił, iż roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - jakim jest przedmiotowe urządzenie reklamowe, trwale związane z gruntem, posadowione na fundamencie zagłębionym w gruncie na głębokości l,5m., nie są objęte zwolnieniem, o którym mowa w art. 29 ustawy. W związku z powyższym stwierdzono, że wnioskodawca zgodnie z art. 28 ust. l w/w ustawy, jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych robót do uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka "[....] ", zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie przyjął, że zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy obiektów niestanowiących budowli w rozumieniu prawa budowlanego. Strona skarżąca podniosła, że wyłączając konstrukcję reklamową z kręgu obiektów wolnych od uzyskania pozwolenia na budowę, organ dokonał nieuprawnionej interpretacji stosując wykładnię zwężającą. Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r., (sygn. akt VII SA/ Wa 1311/04, niepubl.) oraz z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt. II SA/Wa 1847/07), skarżąca spółka podniosła, że z art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego jednoznacznie wynika, iż instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Decyzją z dnia 27 maja 2009r. znak: [....] Wojewoda [....] działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz.1071, z późn. zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowane roboty budowlane - fundament oraz konstrukcja o wysokości 12 m, służąca do zainstalowania na niej tablicy o wymiarach 12,4 x 3,4 - jest budowlą, której wykonania nie można zrealizować metodą "instalacji", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, a tylko taka inwestycja byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o ten przepis. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się, że dla wykonania powyższych robót budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wskazane w odwołaniu wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obowiązują dla spraw, których dotyczą. W sprawach indywidualnych, jak zaznaczył organ, obowiązuje niezależna ocena materiału dowodowego, adekwatna do konkretnej sytuacji danego przypadku. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła spółka "[....] " wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 7 pkt 1 i art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. Zdaniem strony skarżącej błędne jest stanowisko organu, iż przedmiotowy zamiar wykonania robót budowlanych nie mieści się w ustawowych kategoriach obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Skarżąca spółka ponownie podniosła, że organ dokonał bezzasadnej interpretacji stosując wykładnię zawężającą i wbrew przepisom prawa, wyłączył konstrukcję reklamową, z kręgu rodzajów obiektów wolnych od uzyskiwania pozwolenia na budowę. Bogate orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Pr. Bud. od żadnych dodatkowych ustawowych przesłanek. Tym samym, zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzanie żadnych ograniczeń, ani co do gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, ani co do sposobu ich montażu ani też, co do tego, czy urządzenia będą konstrukcją naziemną, podziemną, czy też naziemno-podziemną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że ustawodawca objął zwolnieniem tylko roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, a prawo budowlane nie definiuje przy tym pojęcia "instalowanie". Posługując się w tym zakresie słownikiem języka polskiego przyjąć należy, że instalacja, czyli zakładanie czy montowanie jest to łączenie elementów (urządzeń technicznych) w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów klei itd. Natomiast wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 stanowi z kolei, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określone w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 jest zatem wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 28 ust 1 (podobnie jak pozostałe przypadki wskazane w przepisie art. 29) i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Samo pojęcie "instalacji" nie jest definiowane przepisami ustawy Prawo budowlane. Słowo to należy więc interpretować, bądź przez potoczne jego rozumienie, bądź sięgając do definicji słownikowych (vide: Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 1221). Pojęcie instalacja (instalowanie) należy rozumieć więc jako montaż urządzenia technicznego, które polega bądź na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danej konstrukcji na jakimś obiekcie - w tym także objecie budowlanym. Brak podstaw, by pojęciu instalacji nadać to znaczenie jakiego domaga się strona skarżąca tj. by rozumieć przez nie wykonanie obiektu budowlanego, trwale połączonego z gruntem, które służy do zamieszczania treści reklamowych. Jest to bowiem nie instalowanie tablicy czy urządzenia reklamowego, ale budowa nośnika służącego do instalowania tablic lub urządzeń reklamowych. Budowa tego typu obiektów nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt taki jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym) a nie instalacją o której mowa wyżej. Stanowisko strony skarżącej jest zatem bezzasadne. Orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, na które strona ta się powołuje, prezentują stanowisko odosobnione, poza głównym nurtem orzecznictwa administracyjnego, które w przeważającej większości przyjmuje, iż brak podstaw by zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęcie procedurą zgłoszenia o zamierzeniu inwestycyjnym, objąć budowę trwale z gruntem związanych słupów służących do zamieszczania reklam. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r. II OSK 1293/2008 w którym orzeczono, iż wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane są budowlami, do których nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 wspomnianej ustawy. Podobne stanowiska zajmują Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 maja 2008 r. II SA/Gl 983/2007 - roboty związane z urządzeniem reklamowym nie wymagają zatem pozwolenia na budowę jedynie wówczas gdy polegają jedynie na "instalowaniu" (montażu), zwolnienie nie obejmuje natomiast budowy nośnika wolnostojącego trwale związanego z gruntem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Bd 977/2007 - budowa wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego będzie budową obiektu budowlanego w określonym miejscu. Budowa urządzenia, jako obiektu budowlanego nie została wymieniona w katalogu zwolnień określonym w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem do realizacji tego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 662/2006 gdzie sąd ten zajął stanowisko, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się wyłącznie do prac polegających na umieszczeniu nośnika reklamowego na istniejącym obiekcie budowlanym. Będą mieścić się więc w tym zakresie przypadki przytwierdzania tablic reklamowych, czy też urządzeń reklamowych do ściany budynku lub innego obiektu budowlanego. Poza zakresem regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 pozostawać natomiast będą budowy, montaż tablic i urządzeń reklamowych powstających jako odrębny obiekt budowlany - budowla - w postaci wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego jakim w tym przypadku są przedmiotowe ekspozery reklamowe. Poglądy prezentowane w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z tego też względu decyzje organów administracji uznać należy za prawidłowe. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddalenie w oparciu przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.