II SA/Kr 1492/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz Postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w K. z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 1492/15 UZASADNIENIE W dniu 4 grudnia 2006 r. skarżąca W. R. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę dachówkową na budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] w N. - bez naruszenia konstrukcji dachu. W dniu 9 stycznia 2013 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomiony został o dokonaniu zmiany konstrukcji dachu wyżej opisanego budynku. Podczas oględzin w dniu 6 marca 2013 r. organ ustalił, że podniesiono ścianę północną domu o około 1 m oraz wykonano nową więźbę dachową. W wyniku tych robót zmianie uległ kąt nachylenia dachu. Decyzją z dnia 4 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kwalifikując wykonane roboty jako przebudowę, nałożył na W. R. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w niewłaściwym trybie prowadził postępowanie, co było spowodowane błędnym zakwalifikowaniem wykonanych robót jako przebudowy. Uznał, że stanowią one "nadbudowę": nie można ich było kwalifikować jako przebudowy, gdyż w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane przebudową są tylko takie roboty budowlane, które nie zmieniają takich parametrów obiektu budowlanego jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podniesienie ścianki kolankowej o około 1 m spowodowało natomiast zwiększenie kubatury obiektu. Następnie, ponownie prowadząc postepowanie, organ I instancji postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2014 r. zaświadczenia wójta gminy o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie przedstawi wymagane dokumenty oraz wniesie stosowną opłatę legalizacyjną, organ będzie mógł wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w której zostanie na inwestora nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Pouczono także, że aktualnie opłata legalizacyjna wynosi 50 000 zł. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów, jak również nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkować będzie wydaniem decyzji o rozbiórce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 3 lutego 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art.48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał W. R. rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w N. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor do dnia wydania decyzji nie przedłożył dokumentów opisanych w postanowieniu z dnia 16 lipca 2014 r., a termin ich złożenia upłynął 30 września 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji W. R. zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 48 prawa budowlanego oraz art.7,art.77 § 1 kpa. Podała, że wykonane przez nią roboty błędnie zostały zakwalifikowane jako nadbudowa, stanowią w istocie przebudowę obiektu. Ponieważ uległa zmianie geometria dachu, wykonano dach dwuspadowy, a wcześniej istniał dachu łamany, wcale nie musiało dojść do zmiany kubatury budynku. Nawet gdyby do tego doszło, to i tak nie ma wystarczających podstaw do zakwalifikowania przedmiotowych robót jako nadbudowy. Zarzuciła, że rozbiórka ścianki kolankowej oraz fragmentu ścian szczytowych nie jest możliwa bez rozbiórki całego dachu. Wykonanie decyzji nie przywróciłoby stanu pierwotnego i nie miałoby charakteru naprawczego, a jedynie represyjny. Podniosła, że jako osoba samotna, utrzymująca się z niewielkiego świadczenia emerytalno-rentowego, nieposiadająca oszczędności, nie była w stanie uiścić opłaty legalizacyjnej, a także opłacić wykonania projektu architektoniczno-budowlanego. Wysokość opłaty legalizacyjnej znacznie przewyższa wartość całego dachu i jest kilkudziesięciokrotnie wyższa niż wartość nadmurowanej ścianki kolankowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 23 września 2015 r. znak: [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 48 ust.1 w związku z art.48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu W. R. rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w N., wybudowanej bez wymaganej prawem decyzji pozwolenia na budowę, obejmującej: więźbę dachową wraz z pokryciem, ściankę kolankową o wysokości 1m od strony północnej budynku mieszkalnego nr [...], ściany szczytowe w części nadbudowanej. W uzasadnieniu przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy: w dniu 4 grudnia 2006 r. W. R. dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę dachówkową na budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] w N. W rzeczywistości wykonała roboty polegające na podniesieniu ścianki kolankowej o 1 m oraz wykonała nową więźbę dachową o innym kącie nachylenia. Na jednej z połaci zamontowano okna połaciowe. W wyniku podniesienia ścianki kolankowej zmieniła się wysokość ścian szczytowych oraz ściany bocznej od strony działki sąsiedniej nr [...], co zwiększyło kubaturę budynku. Wykonane roboty stanowiły nadbudowę, co oznacza, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Roboty wykonano około 2006 r. bez uzyskania takiej decyzji. Właściwym było zastosowanie trybu z art. 48 prawa budowlanego. Inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania samowolnie dokonanej nadbudowy, gdyż nie wykonał postanowienia z dnia 16 lipca 2014 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca W. R. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2015 r. zarzucając, że narusza ona przepisy postępowania, a to art.7, art.11, art.77. art.107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, a także poczynienia błędnych ustaleń w zakresie nieprawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót jako nadbudowy, niewzięcia pod uwagę okoliczności w jakich skarżąca dokonała podniesienia północnej ściany kolankowej o 1 m i powstałych w wyniku tego zmian w ścianach szczytowych oraz niewzięcia pod uwagę, że po rozbiórce dachu budynek mieszkalny utraciłby swoją funkcję. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji – Dz.U. 2013/1409) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ta sama norma stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wprowadzona bowiem ustawą z dnia 20 lutego 2015 r.(DZ.U.2015/443) zmiana art. 48 nie dotyczyła spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 28 czerwca 2015 r. (art. 6 ust. 1 w/w ustawy). Z cytowanego przepisu wynika, że dla zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki, konieczne jest kumulatywne spełnienie dwu przesłanek: wykonanie robót nastąpiło bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę a efektem tego nielegalnego działania jest obiekt budowlany lub jego część. Organy uznały po pierwsze, że na wykonanie robót w szczegółowo opisanym zakresie wymagane było pozwolenie na budowę, a po wtóre, że wykonane roboty doprowadziły do powstania części budynku skarżącej. Żadnej z obu wymienionych tez nie można zaakceptować. Organy nie stwierdziły, aby efektem wykonanych robót było zwiększenie wysokości budynku, co, w świetle § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, było prawidłowe. Zgodnie bowiem z w/w przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wykonane roboty, polegające na podniesieniu ścianki kolankowej z jednej strony budynku definicji tej nie odpowiadają. Organy stwierdziły natomiast, że zmieniła się kubatura budynku skarżącej. Ta ostatnia teza, pomijając już jej znaczenie, nie znajduje oparcia w materiale sprawy. W żaden sposób organy nie zweryfikowały bowiem twierdzenia skarżącej, że przed wykonaniem robót dach od strony północnej był dachem łamanym, a w związku z tym mogło w ogóle nie dojść do zmiany kubatury, albo zmiana ta miała charakter marginalny. W tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Istotniejsze jednak jest to, czy rozpoznanie sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego było właściwe. Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Jak ustalono w sprawie, skarżąca przystąpiła do robót budowlanych po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wymiany pokrycia dachu, czyli wykonania remontu dachu. Konieczność wykonania dalej idących robót, tj. wymiany elementów więźby i podwyższenia ścianki kolankowej (w najwyższym miejscu o 1 m), powstała po zdjęciu istniejącego pokrycia. Nie można zatem skarżącej zarzucić ignorowania prawa lub zamiaru jego obchodzenia, a to stanowi przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowalnego. W razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszenia, zastosowanie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przepis ten może mieć więc zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że, jak wskazano wyżej, zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zamiar ten organy winny ustalać mając na uwadze realia konkretnej sprawy. W sytuacji wykonania robót budowlanych przekraczających zakres zgłoszenia organy winny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie prowadzić je w oparciu o art. 50 i 51 powyższej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. II OSK 155/1, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1310/14). Stwierdzić należy, że indywidualny przypadek rozpatrywanej sprawy mieści się w hipotezie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3, a nie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonane ponad zgłoszenie roboty były następstwem robót rzeczywiście zgłoszonych. Podkreślenia przy tym wymaga, że nakazana likwidacja efektów wykonanych robót obejmuje także tę ich część, która była objęta zgłoszeniem. W tym też kontekście stwierdzić trzeba, że restrykcyjny tryb z art. 48 Prawa budowlanego pozostaje w dysproporcji do przedmiotu i okoliczności rozpoznawanej sprawy: sankcja w postaci opłaty legalizacyjnej czy rozbiórki stanowiłaby dla inwestora nieuzasadnioną represję, obejmującą roboty wykonane w ramach zgłoszenia. W pierwszym etapie postępowania administracyjnego tryb regulowany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowalnego został zresztą przyjęty i nie było podstaw do jego kwestionowania. Nie było zatem uzasadnienia dla wydania, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, postanowienia z dnia 16 lipca 2014 r., a następnie - wobec niewykonania obowiązków określonych postanowieniem - decyzji o rozbiórce. Wobec opisanego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzje organów obu instancji, a także postanowienie z dnia 16 lipca 2014 r., należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić, wskazując, jako właściwy tryb dla rozpoznania sprawy - tryb określony przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego.