II SA/Kr 1492/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 października 2022r. znak WOB.7721.488.2019.MOPIE/JNOW w przedmiocie stwierdzenia po wznowieniu postępowania wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia skargę oddala. Decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., nr 83/2016, znak: OAE-530-170/15 Państwowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego (dalej: PINB) na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: u.p.b.) nakazano J. P. - inwestorowi, rozbiórkę muru oporowego położonego na działce nr [...] w miejscowości K. o łącznej długości 31 m (od strony działki nr [...] o długości 15,80 m) i wysokości zmiennej od 0,80 m do 1,80 m na działce nr [...] położonej w K. - całość wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w związku z pismem inwestora, w którym oświadczył on, że rezygnuje z legalizacji i wnosi o wydanie decyzji rozbiórkowej. W dniu 28 stycznia 2019 r. wpłynęło pismo B. P., w którym wniesiono o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], należącą do inwestora. Wybudowany mur, będący przedmiotem postępowania, w znacznej części posadowiony jest na granicy obu działek i stanowi podmurówkę pod ogrodzenie jej działki. Z tego względu postępowanie administracyjne bezpośrednio dotyczyło jej interesu prawnego. Fakt, że w toku postępowania nie była informowana o jego wszczęciu, przebiegu, ustaleniach, ani rozstrzygnięciu, przesądza o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie brała bowiem udziału w postępowaniu bez własnej winy. Po wznowieniu postępowania, PINB wydał w dniu 31 lipca 2019 r. decyzję nr 317/2019, znak: OAE-051-WD-2/19, w której uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 29 stycznia 2016 r. W wyniku skutecznie wniesionego odwołania skarżącego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr 437/2022 znak: WOB.7721.488.2019.MOPIE/JNOW uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz stwierdził wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 29 stycznia 2016 r. z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ 5 lat od daty jej doręczenia, nie uchylił tej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni faktycznie posiadała status strony postepowania zakończonego ostateczną decyzją, którą próbuje obecnie wzruszyć. Mur objęty decyzją rozbiórkową leży bowiem w znacznej części w granicy jej działki. Wykonanie decyzji rozbiórkowej będzie wiązało się ze zniszczeniem jej ogrodzenia. Pominięcie wnioskodawczyni w toku postępowania stanowiło zatem uchybienie procesowe, a wznowienie postępowania było zasadne, gdyż zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie organ wskazał na przesłanki zawarte w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a., uniemożliwiające uchylenie decyzji ostatecznej i uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały one zrealizowane. Po pierwsze podkreślono, że postępowanie wznowieniowe nie stanowi kolejnej instancji postępowania odwoławczego, które umożliwia weryfikację stanowiska zajętego przez organ w decyzji kończącej postępowanie. Koncentruje się za to na badaniu wpływu przesłanki wznowieniowej na treść pierwotnego rozstrzygnięcia, a takiego wpływu przesłanka wznowieniowa w przedmiotowej sprawie nie wywarła, gdyż decyzja ostateczna była prawidłowa pod względem merytorycznym. Powołując się na brzmienie art. 48 u.p.b. organ odwoławczy wskazał, że legalizacja nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony, a w sytuacji, gdy strona nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku, organ nadzoru był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Oznacza to, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W konsekwencji decyzję organu I instancji z dnia 31 lipca 2019 r. uznano za nieprawidłową. Po drugie, uchylenie decyzji ostatecznej było niemożliwe z uwagi na upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że decyzja ostateczna została doręczona stronie w dniu 18 lutego 2016 r. Wobec tego, w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji nie upłynął jeszcze okres 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej. Tak więc organ I instancji prawidłowo stwierdził brak przesłanek negatywnych określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Niemniej jednak na etapie postępowania odwoławczego zaistniała już powyższa przesłanka negatywna, a organ odwoławczy był zobowiązany wziąć ją pod uwagę. Od powyższej decyzji J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ustawy prawo budowlane poprzez brak ustalenia czy obiekt budowlany położony na działce nr [...] w miejscowości K. Z. o długości około 16 m (od strony działki nr [...] o długości 15.80 m) i wysokości zmienionej od 0.80 m do 1.80 na działce nr [...] położonej w K. Z. stanowi w rozumieniu powyższego przepisu mur oporowy czy inny rodzaj obiektu budowlanego, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, - art. 48 pkt. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 roku poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu budowlanego jako muru oporowego i nakazanie skarżącemu J. P. rozbiórki przedmiotowego obiektu położonego na działce nr [...] w miejscowości K. Z. o błędnie ustalonej długości jako 31 m (od strony działki nr [...] o długości 15.80 m) i wysokości zmienionej od 0.80 m do 1.80 na działce nr [...] położonej w K. Z., podczas gdy przedmiotowa konstrukcja stanowi ogrodzenie i nie wymaga pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 21, a jego aktualna długość po dokonaniu rozbiórki w 2016 roku wynosi około 16 m, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, - art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku ustawy prawo budowlane poprzez brak skierowania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozbiórki istniejącego muru oporowego o aktualnej długości 15 m wybudowanego na działce [...] (od strony działki nr [...] o długości 15.80 m) i wysokości zmienionej od 0.80 m do 1.80 w K. Z. do właściwego podmiotu w sprawie w osobie B. P., na której nieruchomości mur oporowy nie został zdemontowany, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ administracyjny, że w 2016 roku dokonano rozbiórki części obiektu budowlanego o długości 15 m będącego przedmiotem niniejszego postępowania, co spowodowało, że wydana decyzja administracyjna jest trwale niewykonalna, a w konsekwencji powoduje nieważność wydanej decyzji administracyjnej przez Małopolski Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego przez organ I i II w przedmiotowej sprawie w szczególności brak ustalenia czy obiekt budowlany położony na działce nr [...] w miejscowości K. Z. posiada aktualnie długość około 16 m (od strony działki nr [...] o długości 15.80 m) i wysokości zmienionej od 0.80 m do 1.80 na działce nr [...] położonej w K. Z. stanowi w rozumieniu powyższego przepisu mur oporowy czy inny rodzaj obiektu budowlanego, ponadto brak ustalenia czy uzupełnienie i wzmocnienie podmurówki ogrodzenia stanowiło powstanie konstrukcji oporowej oraz określenia przez organ administracyjny głębokości i przekroju konstrukcji obiektu budowalnego, dokonania dowolnej oceny dowodów, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, - art. 10 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ I instancji, że stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego jest B. P., co w sposób rażący naruszyło jej interes prawny i uniemożliwiło podjęcie czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego będących częścią ogrodzenia B. P. do stanu zgodnego z prawem, pomimo faktu, że nieruchomość B. P. znajdowała się w bezpośrednim obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr [...], co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i nieważność wydanej decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowalnego w Nowym Sączu z dnia 29 stycznia 2016 roku, nr 83/2016 znak OAE-530-170/15. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji, a ewentualnie o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: kpa). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1). Zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Jeżeli zaś chodzi o ograniczenie możliwości uchylenia decyzji, to art. 146 § 1 kpa stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W świetle natomiast § 2, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni starająca się wzruszyć ostateczną decyzję jako podstawę wznowienia postępowania wskazała przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, twierdząc, że bezpodstawnie została pominięta w postępowaniu, choć przysługiwał jej status strony. Powyższy zarzut został uznany przez organy obu instancji za słuszny. Wobec tego, że decyzja ostateczna nakazywała rozbiórkę muru stojącego na granicy działki wnioskodawczyni, jej wyeliminowanie z postępowania administracyjnego było naruszeniem art. 28 ust. 2 P.b., co przesądza o zrealizowaniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie, że w analizowanym postępowaniu doszło do powyższego naruszenia, nie inklinuje jeszcze konieczności uchylenia decyzji ostatecznej, nie może ona być bowiem wyeliminowana z porządku prawnego w sytuacji, gdyby po wznowieniu miała zapaść taka sama decyzja, bądź gdyby od jej doręczenia upłynęło 5 lat. W opinii Sądu organ odwoławczy słusznie doszedł do wniosku, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim uchylenie decyzji ostatecznej nie jest możliwe z uwagi na upływ czasu. Skoro została ona doręczona stronie w dniu 18 lutego 2016 r., to organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 21 października 2022 r. orzekał po upływie 5-cio letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Obowiązek zważania na terminy przewidziane w art. 146 § 1 kpa dotyczy również organu drugiej instancji, rozpatrującego odwołanie od decyzji kończącej wznowione postępowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.09.2010 r., III SA/Wr 258/10, OSP 2011/12, poz. 122, z glosą K. Sobieralskiego; wyrok NSA z 19.12.2012 r., II OSK 1521/11, LEX nr 1367311). Jeżeli temu organowi – inaczej niż organowi pierwszej instancji – przyjdzie orzekać po ich upływie, to uchylenie przezeń decyzji dotychczasowej nie wchodzi w rachubę, nawet gdyby miało się kryć za "utrzymaniem w mocy" decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej o tym uchyleniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25.03.2013 r., II SA/Gl 1132/12, LEX nr 1299513). Inaczej rzecz ujmując, upływ odnośnych terminów w czasie trwania tzw. postępowania międzyinstancyjnego tudzież postępowania odwoławczego czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ drugiej instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia skutkującego ostatecznie kasacją decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. W takiej sytuacji zatem, ilekroć organ pierwszej instancji "zdążył" i wydał w postępowaniu wznowionym decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2, tylekroć – jeżeli zostanie wniesione od niej odwołanie – organ drugiej instancji będzie musiał ją uchylić, dalszą zaś część jego orzeczenia zdeterminują okoliczności konkretnego przypadku. Powyższe tezy znajdują uzasadnienie w samej istocie administracyjnego toku instancji, nakazuje bowiem ona przyjąć, że skutek prawny (w tym przypadku skutek w postaci uchylenia decyzji dotychczasowej) jest zawsze przypisany do decyzji ostatecznej o nim stanowiącej (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, s. 147). Reasumując, upływ 5-cio letniego terminu w momencie orzekania przez organ odwoławczy wyłącza możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, nawet jeżeli – tak jak zdarzyło się w okolicznościach niniejszej sprawy – organ I instancji wydał decyzję we wznowionym postępowaniu jeszcze przed upływem tego terminu. W tej sytuacji, zbędne były de facto rozważania organu odwoławczego co do tego, czy na skutek wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca co do istoty ostatecznemu rozstrzygnięciu. Nawet, gdyby organ dopatrzył się bowiem możliwości, czy też konieczności wydania odmiennego merytorycznie rozstrzygnięcia, z uwagi na jasną treść art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji ostatecznej nie wchodziłoby w rachubę. Upływ 5-cio letniego terminu, wyłączający możliwość uchylenia decyzji ostatecznej sprawił, że wywiedzione w skardze zarzuty dotyczące m.in. błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako mur oporowy i bezzasadnego twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę są nieskuteczne i nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej. Modyfikacja ostatecznego rozstrzygnięcia nie byłaby bowiem w przedmiotowej sprawie możliwa nawet, gdyby kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego faktycznie była błędna. Całkowicie chybiony był również zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 28 w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez brak ustalenia, że B. P. była stroną postępowania administracyjnego. Organy obu instancji wyraźnie bowiem uznały, że osoba ta była stroną postępowania, a jej niezasadne pominięcie stanowiło podstawę wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe ma jednak wieloetapowy charakter, a stwierdzenie naruszenia prawa, które doprowadziło do wznowienia postępowania nie oznacza automatycznie uchylenia ostatecznej decyzji, o czym była mowa na początku rozważań prawnych. Podsumowując organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że ostateczna decyzja nie może zostać uchylona z uwagi na upływ 5-cio letniego terminu od daty jej doręczenia. W tej sytuacji organ odwoławczy słusznie doszedł do wniosku, że pomimo ewidentnego uchybienia procesowego, jakim było wyeliminowanie B. P. z kręgu stron postępowania, ostatecznej decyzji w przedmiocie rozbiórki nie można było uchylić, a decyzja organu I instancji orzekająca w ten sposób naruszała art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa i w związku z tym należało ją uchylić i orzec w sposób wskazany w art. 151 § 2 kpa, co też organ uczynił. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.