II SA/Kr 1493/04

Sygn. akt II SA/ Kr 1493/ 04 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Krystyna Daniel ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] 2004 r. znak:[...] na podstawie art. 47e ust. 2 ustawy z 16.10. 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1079 ze zm.), w związku z art. 158 ustawy z 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880) i art. 104 k.p.a. nie zezwolił na usunięcie drzewa z terenu dz. nr 372/1 przy ul. [...] w K., o co wniosła A. P. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że rozpatrując ponownie sprawę wydania zezwolenia na wycięcie przedmiotowego dębu o obw. 196 cm z terenu posesji przy ul. [...] na wniosek A. P. z [...] 2002 r., podnoszącej, że korzenie w/w drzewa stanowią zagrożenie dla instalacji kanalizacyjnej, niszczą chodnik i stanowią zagrożenie dla jej domu, organ orzekający skupił się na zagadnieniach, które zgodnie z uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2003 r. zostały pominięte lub niedostatecznie rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przez Prezydenta M. K. decyzji z [...] 2003 r. nie zezwalającej na usunięcie przedmiotowego drzewa. Stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło ustalić, iż wyżej wymienione drzewo: a) nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych albo bezpieczeństwu żeglugi (art. 47 g ust. 1 pkt. 5 ustawy o ochronie przyrody), b) brak jest podstaw do usunięcia drzew z terenów zieleni miejskiej w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi (art. 47g ust. l pkt. 9 ustawy o ochronie przyrody). Nadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 158 ustawy z 16. 04. 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji odnosząc się do stwierdzonego uszkodzenia chodnika betonowego doprowadzającego do budynku, jak również wskazując na pośredni negatywny wpływ rozrastającego się systemu korzeniowego na konstrukcję bramy wjazdowej wskazał, że uszkodzenia te można wyeliminować poprzez przycięcie systemów korzeniowych rozwiniętych pod powierzchnią gruntu w pobliżu miejsca powodowania uszkodzeń co zapobiegnie ich dalszemu przyrostowi na grubość. Z uwagi na fakt wykształcania przez dąb systemu korzeniowego z pionowymi odgałęzieniami oraz znaczne odległości pomiędzy występującym drzewem, a miejscem powstawania uszkodzeń, zróżnicowanym ograniczeniem możliwości rozwoju systemu korzeniowego - bliskie ograniczenie (w odległości 70 cm) w kierunku zachodnimi - ulicą, ogrodzeniem i ciągami sieci uzbrojenia terenu, ograniczenie w kierunku południowo wschodnim – w odległości powyżej 6 m przez budynek oraz brakiem bliskich ograniczeń w kierunkach pozostałych) przyjął, umocowanie przedmiotowego drzewa w gruncie za wystarczające. Potwierdzeniem powyższego jest zachowana statyka drzewa i brak jakichkolwiek oznak osłabienia stabilności przedmiotowego drzewa. Zarazem organ I instancji podkreślił, iż dokładne ustalenie sposobu i zakresu wykonywania cięć pielęgnacyjnych sfery korzeniowej nie mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o ochronie przyrody oraz k.p.a. w oparciu, o które prowadzone było przedmiotowe postępowanie, jak również zależy bezpośrednio od zamierzeń wnioskodawcy w kwestii wyboru techniki i sposobu wykonania nowej nawierzchni chodnika doprowadzającego do budynku. W konkluzji organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na ważny interes społeczny pozostawienie drzewa w środowisku przyrodniczym jest ze wszech miar wskazane. Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, że zarówno wszystkie wcześniejsze postępowania administracyjne, jak i dostępna literatura poświęcona pielęgnacji drzew ozdobnych wskazują na możliwość i zasadność stałej pielęgnacji rosnących drzew. A. P. w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenia i wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa. Odwołująca podała, że przedmiotowe drzewo może w przyszłości zagrozić budynkom znajdującym się w jego sąsiedztwie oraz "utrudnić życie współczesnym i przyszłym pokoleniom". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] 2004 r. znak: Kol.Odw.[...] na podstawie art. 47 e ust. 2 ustawy z 16. 10. 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał co następuje: 1.postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób dokładny i jego ustalenia faktyczne są prawidłowe, a odwołująca się strona brała udział w toku całego postępowania, 2. podstawowym instrumentem prawnym służącym realizacji celów ochrony zieleni urbanistycznej jest wymóg uzyskania zgody upoważnionego organu administracji publicznej na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości (art. 47 e ust. 2 ustawy z 16.10. 1991 r. o ochronie przyrody ). O wydanie zezwolenia na usunięcie zieleni z terenów nieruchomości może się ubiegać władający nieruchomością, którego ustawa obciąża obowiązkiem utrzymania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w jego władaniu. Zezwolenie ma formę decyzji wydawanej przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza). Decyzja ma, co do zasady, charakter uznaniowy ale nie dowolny, a organ I instancji zastosował się do wszystkich wskazówek zawartych w poprzednim orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i tym samym zostały usunięte wątpliwości związane z pewnego rodzaju "dowolnością" poprzedniej decyzji Prezydenta M. K. z[...] 2003 r., jednoznacznej opinii Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. przedstawionej w piśmie z [...] 2003 r., z której wynika, że MPWiK nie interweniowało w sprawie przerastania światła sieci kanalizacyjnej przez systemy korzeniowe drzew w ul. [...] na odcinku od ul[...] do ul. [...] oraz, że po przeprowadzeniu inspekcji TV w/w kanalizacji oraz połączenia kanałowego do budynku przy ul. [...] nie stwierdzono wrastania korzeni do kanalizacji, 4. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. w piśmie z [...] 2003 r. dotyczącym wpływu przedmiotowego drzewa na budynek mieszkalny A. P. oraz ogrodzenie stwierdził m.in., że nie występują rysy ani też pęknięcia w ścianach obiektu, nie zachodzi także zagrożenie budynku i możliwość uszkodzenia jego substancji budowlanej przez przedmiotowe drzewo. Jedynie podmurówka ogrodzenia jest w dwóch miejscach pęknięta. Przyjęty współczynnik zagrożenia świadczy o małym niebezpieczeństwie uszkodzenia obiektu i nie kwalifikuje drzewa do usunięcia, 5. w dniu [...] 2004 r. przeprowadzono dodatkową wizję w terenie podczas, której wykonano nawiert do wnętrza pnia przedmiotowego dębu przy użyciu świdra Pressiera w celu określenia stanu zdrowotnego tkanki drzewnej pnia i oceniono, że stan fitosanitarny drzewa nie wskazuje widocznych procesów chorobowych pnia, osłabiających tkankę drzewną. Wyklucza to zatem jakiekolwiek bezpośrednie zagrożenie ludzkiego życia i zdrowia przez rosnące drzewo, 6. w oparciu o dane uzyskane z pisma Dyrektora Departamentu Ochrony Przyrody Ministerstwa Środowiska z [...] 2004 r., odnoszące się do oceny wartości ekonomicznej dębu wnioskowanego do wycięcia, przeprowadzony został rachunek ekonomiczny, zgodnie z zaleceniem uprzednio wydanej decyzji SKO z [...] 2003 r. Z w/w pisma wynika, że Rada Ministrów w rozporządzeniu z 6. 05. 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów wyróżniła cztery grupy drzew, biorąc pod uwagę głównie wskaźniki wartości biologicznej drzew. W pierwszej grupie mieszczą się gatunki pospolite jak: klon czy topola przedstawiające sobą mniejszą wartość przyrodniczą niż umieszczone w grupie trzeciej takie drzewa jak: dąb czy grab. Jednocześnie zostało stwierdzone, że przeprowadzenie wyceny ekonomicznej drzewa jest kwestią niezmiernie skomplikowaną gdyż wchodzą w grę czynniki trudno poddające się rachunkom ekonomicznym jak: wartość drzewa jako siedliska ptaków, owadów, grzybów, jako organizmu prowadzącego fotosyntezę, czy wartość drzewa jako elementu estetycznego środowiska. Organ I instancji podjął trud przeprowadzenia rachunku ekonomicznego związanego z w/w drzewem. I tak porównując konkretne nakłady finansowe związane z remontami chodnika czy ogrodzenia obciążające właściciela posesji - wskazał - w oparciu o literaturę fachową (m.in. H. B. Szczepanowska, Drzewa w mieście, W-wa 2001, J.T. Winpenny, Wartość środowiska. Metody wyceny ekonomicznej, Warszawa 1995) - wymierne korzyści płynące dla społeczeństwa z występowania drzewa w środowisku miejskim. W końcowych wnioskach stwierdził, że z uwagi na ważny interes społeczny, pozostawienie przedmiotowego drzewa w środowisku przyrodniczym jest ze wszech miar wskazane. Wyeksponował, że wtórne zasadzenie drzewa nie przywróci poprzedniej różnorodności gatunkowej. Rachunek ten w pełni podzielił organ II instancji. Kolegium zwróciło uwagę na brak w obowiązującej ustawie wyraźnego wskazania przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. Co najwyżej, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, można wnioskować a minor i od maius z art. 47 g cyt. ustawy. W sytuacjach gdy ustawodawca zwalnia z ponoszenia opłat za usunięcie drzewa to tym bardziej wyraża zgodę na jego usuniecie. Są to sytuacje, gdy drzewo stwarza zagrożenie dla ludzi, mienia, bezpieczeństwa drogowego czy wystąpienia powodzi. W analizowanej sprawie żadne z wyżej wskazanych zagrożeń nie występuje. Organ II instancji rozważył również kwestię interesu jednostki w prawie ochrony środowiska. Człowiek jest jedynym podmiotem i przedmiotem ochrony środowiska naturalnego. Człowiek może bowiem występować jako podmiot prawa własności lub innego prawa rzeczowego, ale może też występować jako obywatel korzystający z wszelkich dóbr środowiska i poddany w związku z tym zarówno całemu reżimowi prawnemu jak i jego skutkom pozaprawnym. Pierwsza grupa sytuacji wiąże się w znacznej części z administracyjno - prawnym ograniczeniem praw rzeczowych. Druga grupa jest kategorią zbiorczą. Zbiorczą dlatego, że obejmuje całość sytuacji poza tymi, które wynikają z prawa rzeczowego. Ochrona interesów jednostki następuje przez nałożenie obowiązków (uprawnienia są wtórne). W pierwszej kolejności na nią samą. Obowiązki są nakładane na jednostkę zawsze w interesie ogólnym. Często z interesem ogólnym zbiega się interes jednostki, choć nie jest on podstawową motywacją nałożenia obowiązku. W analizowanej sprawie nałożenie obowiązku na A. P. wiąże się z koniecznością pielęgnacji przedmiotowego drzewa, w rezultacie czego będą też zaspokojone żądania związane ze zmniejszeniem się - zdaniem odwołującej się - uciążliwości związanych z drzewem. W dalszej kolejności zostanie zaspokojony interes publiczny obywateli do mieszkania i życia w zdrowym środowisku. W takiej sytuacji, mimo przejściowej dotkliwości ekonomicznej działania, jednostka odnosi dwie, często nieuświadomione korzyści; w obrębie wyłącznie własnego interesu oraz w obrębie interesu o charakterze generalnym (zbiorczym). Nadto organ II instancji wskazał, że art. 2 cyt ustawy wyraźnie stwierdza, że ochrona przyrody oznacza zachowanie, wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników. A zatem celem podejmowanych decyzji przez organ I instancji jest zachowanie dotychczasowego stanu przyrody względnie wzbogacanie tego stanu, a nie wycinanie już istniejących drzew. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. w dniu [...] 2004 r. złożyła A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowego dębu. Skarżąca podała, że w obowiązującej ustawie o ochronie przyrody brak wyraźnego wskazania przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. Wobec powyższego wskazała, że nie rozumie dlaczego "organy administracji, które mają pomagać obywatelom celowo utrudniają im życie". Zarzuciła, że zasugerowana w decyzji pielęgnacja drzewa polegająca na ucinaniu powierzchniowych korzeni będzie kosztowna, a nadto osłabi drzewo, które może stracić stabilność i "powalić się w razie huraganu". Zdaniem skarżącej przedmiotowy dąb stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżącej i jej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] 2007 r. stawiła się skarżąca, która wnosząc i wywodząc jak w pisemnej skardze podniosła, że rozrastające się korzenie niszczą ogrodzenie posesji oraz utrudniają zamykanie furtki i bramy ogrodzenia. W tej sytuacji nie może wznieść nowego ogrodzenia ponieważ zostanie ono zniszczone. Nadto wskazała, że usytuowanie przedmiotowego drzewa uniemożliwia jej prawidłowe wykonanie studzienki rewizyjnej oraz, że korzenie drzewa rosną pod jej domem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona bowiem kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Materialno –prawną podstawę decyzji dotyczącej wycięcia przedmiotowego drzewa stanowi - zgodnie z art. 158 ustawy z 16.04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. nr 99 poz. 1079) - art. 47 e ust. 1. i 2 ustawy z 16.10. 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. nr 99 poz. 1079) stanowiący, że władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego. Już na wstępie należy stwierdzić, że przepis ten nie zawiera przesłanek, których spełnienie, w sposób jednoznaczny zobowiązywałoby wskazane organy do udzielenia stosownego zezwolenia do usunięcia drzew lub krzewów, natomiast przyznaje prezydentowi miasta (wójtowi, burmistrzowi) prawo do podjęcia takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. W takiej sytuacji, aby decyzja uznaniowa nie miała charakteru dowolnej, wniosek określonego podmiotu dotyczący wycięcia drzewa z nieruchomości winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu publicznego jak i interesu wnioskodawcy. W orzecznictwie podkreśla się, że żadne obowiązujące przepisy prawa nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego (społecznego) na nad interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości zobowiązanych do utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na użytkowanych przez nich nieruchomościach. Co więcej właściciele nieruchomości lub ich użytkownicy mają prawo oczekiwać, że ograniczenia korzystania z nieruchomości w związku z ich zadrzewieniem będą sprowadzały się do niezbędnego minimum określonego przepisami ustaw ( wyrok NSA z 4. 02. 2000 r. sygn. akt. IVSA 2421/97, LEX nr 77625). Konieczność harmonizacji obu rodzajów interesów wynika także z art. 7 k.p.a. stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 k.p.a. konkretyzujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi, że obowiązkiem organu jest zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpujące rozpatrzenie całości tego materiału. Oznacza to, że organy orzekające w niniejszej sprawie winny jednoznacznie wykazać, korzystając ze stosownych ekspertyz i opinii, czy rzeczywiście nie istnieje możliwość zharmonizowania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz, czy ewentualnie interes wnioskodawczyni uzasadnia zezwolenie na usunięcie przedmiotowego dębu. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowe drzewo – dąb czerwony o obwodzie pnia 196 cm, znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] w K. – należy do drzew zaliczonych do trzeciej grupy drzew o znacznej wartości biologicznej (m. in. jako organizm prowadzący fotosyntezę i siedlisko ptaków, owadów) i estetycznej – co wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 6. 05. 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów (Dz. U. nr 99, poz. 906) oraz z pisma Dyrektora Departamentu Ochrony Przyrody Ministerstwa Środowiska z dnia [...] 2004 r. Przedmiotowe drzewo jest bez oznak chorobowych i bez oznak osłabienia stabilności, a więc z tego powodu nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych (art. 47 g. ust. 1 pkt. 5 cyt. ustawy), co wynika z ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] 2004 r. Poza sporem jest również, że przedmiotowe drzewo ze względu na rozgałęziony system korzeni powoduje uszkodzenie chodnika prowadzącego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. oraz uszkadza podmurówkę ogrodzenia i bramę wjazdową. Nadto z pisma MPWiK w K. z [...] 2003 r. znak: [...] skierowanego do Urzędu M. K., na które powołują się organy I i II instancji, wynika, że nie stwierdzono wrastania korzeni drzewa przy ul. [...] do kanalizacji. Niewyjaśniona pozostaje natomiast kwestia możliwości prawidłowego zainstalowania i funkcjonowania studzienki rewizyjnej, co do której skarżąca podnosi, że nie jest możliwe prawidłowe jej wykonanie ze względu na rozrastający się system korzeni przedmiotowego dębu. W ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić czy przedmiotowe drzewo stanowi faktycznie taką przeszkodę, a jeśli tak, to czy studzienka rewizyjna może być wykonana w innym miejscu. Powyższe kwestie można wyjaśnić w oparciu o fachową opinię. Wątpliwości pojawiają się również w związku z zaleceniem organu I instancji dotyczącym "przycinania systemów korzeniowych rozwiniętych pod powierzchnia gruntu", które to zabiegi pielęgnacyjne, zdaniem organu, mają zabezpieczyć przed dalszym niszczeniem chodnika i ogrodzenia, jako nie oparte na ekspertyzie i nie zawierające wyliczenia, przynajmniej orientacyjnych kosztów, jakie w związku z tym ponosiłaby wnioskodawczyni. Nadto zbadania wymaga czy system korzeniowy przedmiotowego dębu nie wrasta pod dom skarżącej, a jeśli tak to czy stanowi to zagrożenie dla budynku. Pominięcie tych ustaleń godzi w dyspozycję art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., nakazujących podjęcie przez organy administracji publicznej wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału rodowodowego (art. 77) oraz w skazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 ). Zważywszy na powyższe braki w ustaleniach organów orzekających w niniejszej sprawie nie można również podzielić mało zindywidualizowanej argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, wskazującej na należyte wyjaśnienie sprawy i szczególnie staranne zbadanie i uwzględnienie interesu publicznego (społecznego) i indywidualnego (słusznego interesu obywatela), które – i z tym należy się zgodzić – są równorzędne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "c" ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.