II SA/Kr 1493/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia 15 września 2015 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 26 maja 2015 r. znak: [....] , którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na Inwestora W.S. , obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotychczasowego zabezpieczenia skarpy powstałej w północnej części działki objętej pozwoleniem na budowę oraz nakazano wykonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślono, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu rozpatrywanej przez organy administracyjne sprawy. Organy administracyjne zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 K.p.a. i znajduje szczegółowe uzupełnienie w treści art. 77 K.p.a., który nakazuje zbieranie i rozpatrywanie całego materiału dowodowego. Dokonując oceny merytorycznej decyzji, zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , organ I instancji wymogów powyższych nie zachował bowiem, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w oparciu o właściwy tryb postępowania tj. art. 48 Prawa budowlanego, a nie zastosowany przez organ I instancji tryb określony art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że budowa obiektu o konstrukcji żelbetowej, częściowo zagłębionego w obrębie podciętej skarpy na zboczu, mającego pełnić funkcję podziemnych miejsc postojowych wraz z murem oporowym, nie może zostać uznana za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] . W wyniku wykonanych przez inwestora robót powstał bowiem całkowicie nowy obiekt budowlany, w dobudowie do realizowanego budynku mieszkalnego, o zupełnie innych parametrach technicznych, nie uwzględniony w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz należący do innej kategorii obiektów budowlanych. Fakt funkcjonalnego powiązania obiektów nie uzasadniał przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę obiektu mieszkalnego. Stanowisko organu odwoławczego znajduje potwierdzenie również w bogatym orzecznictwie sądowo administracyjnym, cytowanym w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawą do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postanowienie organu I instancji, jak wykazano w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., a zasadniczy tych naruszeń jest istotny i uniemożliwiał przeprowadzenie wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Tym samym dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. brak było prawnych możliwości orzeczenia merytorycznego przez organ II instancji. W dniu 28 października 2015 r. W.S. wniósł, za pośrednictwem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 15 września 2015 r., znak: [....] . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7 w związku z art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 15 i art. 136 K.p.a. poprzez naruszenie wynikającego dla organu odwoławczego z ww. przepisów obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego i niezasadne przyjęcie, że w wyniku zmiany przyjętego w pierwotnym pozwoleniu na budowę sposobu zagospodarowania terenu poprzez przeniesienie miejsc postojowych pod powierzchnię gruntu oraz zwiększenie kubatury części podziemnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstał rzekomo "całkowicie nowy obiekt budowlany", "odrębny od budynku mieszkalnego jednorodzinnego" objętego decyzją Starosty [....] z dnia 19 marca 2008 r. nr [....] (znak: [....] ), zatwierdzającą projekt budo walny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w K. , w rejonie [....] . Zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją bezpodstawnego stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że roboty budowlane, których wykonanie stanowiło zmianę przyjętego w pierwotnym pozwoleniu na budowę sposobu zagospodarowania terenu poprzez przeniesienie miejsc postojowych pod powierzchnię gruntu oraz zwiększenie kubatury części podziemnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, lecz stanowią rzekomo budowę odrębnego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł brak uzasadnienia do stosowania art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie nieprawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania, w efekcie bezpodstawnego stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że roboty budowlane, których wykonanie stanowiło zmianę pierwotnie przyjętego sposobu zagospodarowania terenu poprzez przeniesienie miejsc postojowych pod powierzchnię gruntu oraz zwiększenie kubatury części podziemnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowią rzekomo odrębny obiekt budowlany budowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarzucono również naruszenie art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów państwa, w tym brak zgodnego z prawem uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz art. 138 § 3 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 26 maja 2015 r. znak [....] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do jego uchylenia. W związku z powyższym strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności postanowień i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu z treści skargi częściowo wynikają przesłanki wydania kasacyjnego postanowienia przez organ II instancji. Rację ma skarżący podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] nie dysponował tak istotnym dowodem w tej sprawie jak projekt budowany zatwierdzony decyzją Starosty [....] z 19 marca 2008 r. Przedwczesnym jest ustalanie, że w danej inwestycji w ogóle doszło do jakichkolwiek odstępstw, jeżeli organ prowadzący takie postepowanie nie ustali, jaki był prawidłowy rodzaj i parametry danej inwestycji. Sąd nie twierdzi, że w ogóle Powiatowy Inspektor nie miał żadnej wiedzy o projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, ale na pewno tego projektu nie ma w aktach sprawy. Tym samym trafnie Wojewódzki Inspektor podniósł, że brak istotnego dowodu w tej sprawie, który ma kluczowe znaczenie dla ustaleń zakresu odstępstw, uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Trafnie przy tym powołano się na art. 136 K.p.a. pozwalający jedynie na uzupełnienie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Owo "uzupełniające postępowanie dowodowe" nie dotyczy ilości dowodów brakujących do przeprowadzenia w danej sprawie. Uzupełnienie materiału dowodowego przez przeprowadzenie dopiero przez organ II instancji kluczowego dowodu, warunkującego prawidłowość ustaleń, stanowiłoby naruszenie art. 136 K.p.a., ale także i naruszenie istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegającej właśnie na tym, że dwa odrębne organy oceniają prawidłowo zebrany materii dowodowy. Nie ma także racji skarżący podnosząc, że już na tym etapie (w postanowieniu kasacyjnym) przesądzono sposób zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania ma obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Takie wskazania nie są wiążące dla organu I instancji, a jedynie wskazują na podstawowy kierunek rozważań organu i uzupełniania materiału dowodowego. Sąd oceniając zakres realizowanej inwestycji przez inwestora już na podstawie nawet niekompletnego materiału dowodowego podziela to kierunkowo wyrażone stanowisko przez organ II instancji, zgodnie z którym protokół z oględzin oraz materiał zdjęciowy zalegający w aktach sprawy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, że w tej sprawie miały miejsca tylko istotne odstępstwa od realizacji jednej i tej samej inwestycji i jedynym prawidłowym trybem prowadzenia postępowania powinien być tryb uregulowany w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Rację ma skarżący wskazując na oceny charakter ustalania, jaki zakres zmiany w realizowanej inwestycji powinien być kwalifikowany jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego, a jaki jako realizacja już nowej inwestycji bez pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor dokonał takiego rozróżnienia i wskazał na te odstępstwa w realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w K. , które należy ocenić w kontekście art. 36a Prawa budowlanego. Jednocześnie wyraźnie podniósł, że realizacja nowego obiektu budowlanego, który tylko funkcjonalnie połączony byłby z budowanym budynkiem mieszkalnym jednorazowym winno być kwalifikowane jako naruszenie Prawa budowlanego skutkujące wszczęciem postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Realizacja obiektu budowlanego polegającego na wykonaniu odrębnych pomieszczeń na opał, kotłownię, miejsca postojowe "zadaszone" (jak określił to skarżący) wraz z murem oporowym wyraźnie oddzielającym część skarpy ziemnej od działki inwestora powinna być uznana za odrębny obiekt budowlany nawet wówczas, gdy inwestor przewidział do realizacji lub zrealizował połączenie (bądź bezpośrednie połączenie) takiego obiektu z domem mieszkalnym. Co ważne, i co zdaje się minimalizować sam skarżący, organ II instancji nie przesądził o tym, czy tak wybudowany odrębny obiekt budowlany musi podlegać reżimowi art. 48 Prawa budowlanego. To, jak zakwalifikować wybudowanie tego odrębnego od budynku mieszkalnego obiektu budowlanego, będzie zależało od treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 19 marca 2008 r. Jeżeli w projekcie budowlanym był przewidziany obiekt budowlany, ale inwestor realizując roboty budowlany zmienił parametry tego obiektu, to niewątpliwie będzie to przypadek istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale jeżeli okaże się, że projekt budowlany nie przewidywał w tym miejscu odrębnego obiektu (a np. jedynie miejsca postojowe) – to wówczas wstępna kwalifikacja dokonana przez organ II instancji wskazująca na art. 48 Prawa budowlanego jako podstawę do stosowania w zakresie owego odrębnego obiektu budowlanego - będzie prawidłowa. Ważnym podkreślenia jest i to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał w tej sprawie postanowienia merytorycznego, a więc takiego, w którym przesądził sposób zakwalifikowania prowadzenia niektórych robót budowlanych przez inwestora. Organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu tę argumentację, którą skarżący zawarł w skardze, może podnosić w ponownie prowadzonym postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w zakresie ustalania, jakie odstępstwa miały miejsce i jak je kwalifikować. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest sądem, który prowadzi postępowanie dowodowe a tylko ocenia, czy zaskarżony akt nie jest obarczony wadą uzasadniającą jego uchylenie. Zaskarżone postanowienie takiej wady nie zawiera. Sąd nie doszukał się w postępowaniu [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znamion dowolności w prowadzeniu postępowania dowodowego i naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Jak już zostało to wyjaśnione, to nie organ II instancji dokonuje całościowego "skompletowania" materiału dowodowego, ale organ I instancji. Jak zostało to wyjaśnione, naruszeniem prawa byłoby dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie przez organ II instancji. Zaskarżone postanowienie ma charakter wstępny co do nakładania obowiązków wynikających ze stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i gdyby założyć, że Wojewódzki Inspektor przesądza na podstawie braku kompletnego (z istotnymi brakami) materiału dowodowego tryb prowadzenia postępowania (np. zamiast postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego – postępowanie legalizacyjne objęte art. 48-49 Prawa budowlanego), to wówczas działanie organu II instancji stanowiłoby naruszenie prawa. Strona skarżąca z jednej strony trafnie zarzuca organowi II instancji, że organ I instancji wyda postanowienie bazując na materiale niekompletnym, który nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń, a z drugiej strony zarzuca temu organowi, że ową niekompletność stwierdził i nakazał organowi I instancji precyzyjne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Istotne braku w materiale dowodowym uzasadniały uchylenie wydanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzut skargi co do naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest także przedwczesny. Jeszcze raz organ I instancji musi ustalić, które odstępstwa mają charakter istotnym, a które nie i czy realizacja odrębnego obiektu budowlanego stanowi tylko istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też jest to już realizacja nowego obiektu w ogóle nie objętego projektem budowlanym. Cały związany z tym wywód w skardze także jest przedwczesny, ponieważ ustalenie tych odstępstw i ich kwalifikacja wymaga przede wszystkim znajomości przez organy pierwotnego projektu budowlanego, a takim nie dysponował organ I instancji i to trafnie podniósł organ II instancji. Tym samym w tej sprawie Sąd nie może ani przyznać racji stronie skarżącej co do charakteru tych odstępstw, ani zanegować tego stanowiska, bowiem ani Sąd nie dysponuje takim projektem, a nawet gdyby teoretycznie przyjąć dysponowanie takim projektem, to Sąd administracyjny ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne, ale nie zastępuje ich w takim ustalaniu. Także zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego jest przedwczesny, ponieważ taki skutecznie podniesiony zarzut musi opierać się np. na nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną zawartą w tym przepisie. Skoro ten stan faktyczny nie został jeszcze w pełni ustalony, tym samym i zarzut naruszenia art. 48 ww. ustawy nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia. Należy przy tym jeszcze raz wyraźnie wskazać, że wskazanie przez Wojewódzkiego Inspektora art. 48 Prawa budowlanego nie oznacza bezwzględnego związania w tej sprawie tym artykułem Powiatowego Inspektora. Trafne jest to, że gdyby w oparciu o projekt budowlany ustalono, że inwestor wybudował odrębny obiekt budowlany, czyli taki, którego nie zawierał ten projekt, to wówczas należałoby zastosować do tego obiektu właśnie art. 48 Prawa budowlanego. Budynek obejmujący pomieszczenie na opał, kotłownie i miejsca garażowe (postojowe) może spełniać cechy odrębnego obiektu budowlanego. Powoływanie się przez inwestora, że o wybudowaniu odrębnego obiektu budowlanego można mówić dopiero wówczas, gdy roboty budowlane zostaną zakończone, nie ma uzasadnienia. Oczywistym jest, że jeżeli inwestor realizuje obiekt budowlany którego w ogóle nie zawiera projekt budowlany, to czas zakończenia takich robót nie ma większego znaczenia. Nielogicznym byłoby uznanie, że inwestor realizuje inny obiekt budowlany tylko po to, żeby przed zakończeniem budowy ten obiekt rozebrać. Ponadto art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na zastosowanie tego przepisu tak do obiektu wybudowanego, jak i będącego w budowie. Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że organ odwoławczy naruszył art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., i art. 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Inspektor nie naruszył zasady zaufania, skoro stwierdził naruszenie przez organ I instancji podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej i obowiązku ustalenia wszystkich istotnych okoliczności przez organ administracyjny (art. 7 K.p.a.). Właśnie prawidłowe ustalenie stanu rzeczywistego stanowi element budowania zasady zaufania stron do organu administracyjnego. Strony powinny mieć pewność, że organ administracyjny w pełni uwzględnił wszystkie okoliczności zarówno te na korzyść danej strony, jak i niekorzystne dla strony i na tej podstawie zastosował właściwe przepisy. Byłoby naruszeniem zasady zaufania do organów administracyjnych, gdyby organ administracyjny ustalił tylko częściowo stan faktyczny i to tylko po to, żeby zastosować najkorzystniejsze dla strony rozwiązanie. Wówczas taki organ nie tylko narusza zasadę prawdy obiektywnej, ale także i zasadę praworządności. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia i przekonywania strony o zasadności rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia kryteria uzasadniania rozstrzygnięcia i powinna przekonać także stronę, że dopiero ocena przez Powiatowego Inspektora zgodności budowy z projektem budowlanym pozwoli na należyte wdrożenie dalszych etapów postępowania. Jest to także korzystne dla samej strony, powiem pozwoli jej na ewentualne zaskarżenie zażaleniem postanowienie Powiatowego Inspektora w tym zakresie. Gdyby w tej sprawie to organ II instancji sam ustalił na nowo istotne okoliczności, co można wnioskować z uzasadnienia skargi, to wówczas w przypadku braku przez stronę skarżącą zgody na takie ustalenia, zostałby ona pozbawiona prawa do domagania się ponownego zbadania merytorycznego tej sprawy przez inny organ administracyjny. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. nie jest zasadny, a zaskarżone postanowienie zawiera i uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Ponadto naruszenie tego przepisu nie jest zasadne, ponieważ dotyczy to wydanych decyzji, a w tej sprawie wydano postanowienie i wówczas odpowiednikiem art. 107 K.p.a. jest art. 124 K.p.a. Tym samym Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego, będąc ograniczony tylko do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, uznał skargę za niezasadną, a tym samym podlega ona, stosownie do art. 151 P.p.s.a, oddaleniu.