II SA/Kr 1495/00

Sygn. akt. IISA/Kr 1495 / 00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 07 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska / spr. / AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2004r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2000r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1495/00 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].06.1999r., wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 w związku z art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie w sprawie posadowienia wielorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w O. przy ul. [...] - jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji ostatecznych o pozwoleniu na budowę z 1987 i 1997r. Ustalił również, że decyzją z dnia [...].09.1998r Prezydent Miasta udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tego budynku, a decyzja ta stała się ostateczna. Właścicielka działki sąsiedniej nr 1, H. Z., nie była stroną tego postępowania. Z. Z. w dniu 19.04.1999r złożył pismo, w którym szczegółowo przedstawił zarzuty dotyczące budowy przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od tej decyzji , powołując się na swoje pismo z dnia 11.04.1999r, Z. Z. podał, że budowa była realizowana niezgodnie z przepisami i niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Podniósł, że mimo formalnego odbioru budowa nadal jest kontynuowana. W marcu 1999 dobudowano [...] olbrzymie kominy, co pogorszyło sytuację związaną z zacienieniem jego budynku. Decyzją z dnia 1 czerwca 2000r znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 i 104 kpa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w O. przy ul. [...], jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazał, że wobec wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku, zakończył się etap budowy, rozpoczął etap użytkowania, i nie można dalej prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu , gdyż ten etap został już zamknięty. Wyjaśnił również, że prowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy tego obiektu będzie możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Z. Z. wniósł o jej uchylenie. W obszernej skardze opisał nieprawidłowości w budowie przedmiotowego obiektu, przytaczając swoją korespondencję z tym związaną począwszy od 1988r. Skarżący zarzucił, że o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu dowiedział się przypadkowo po 6 miesiącach od jej wydania. Po wydaniu decyzji z dnia [...].09.1998r o użytkowaniu obiektu, inwestor wybudował [...] kominy o wysokości około 6m, szerokości 3-7 m oraz okap z rynną nad działką inwestora. Skarżący podał także, że wystąpił do Wojewody o wycofanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W odpowiedzi na skargę strona przecina wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Na wstępie stwierdzić należy, że począwszy od 1988r skarżący zgłaszał organom o nieprawidłowościach związanych z budową przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 10.05.1988r /k.38/ zawiadomił, że przy budowie podkopano jego ogrodzenie oraz , że budynek jest posadowiony w granicy z jego działką, co jest niedopuszczalne. Postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte , mimo , iż organ pismem z dnia poinformował Z. Z., że problem odległości nowo wznoszonego budynku od granicy będzie przedmiotem odrębnego postępowania. W dniu 30.04.1991r /k.41/ skarżący ponownie zawiadomił organ o nieprawidłowym usytuowaniu budynku. O kolejnych przypadkach samowoli i prowadzeniu budowy niezgodnie z dokumentacją skarżący informował organ pismem z dnia 15.01.1992r /k.54/. W dniu 14.06.1992r Z. Z. żądał doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem /k.68/. Pismem z dnia 10.08.1992r /k.85/ skarżący podnosił zarzut bezczynności organów w tej sprawie. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika , aby w powyższej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Następnie, pismem z dnia 20.08.1998r /k.122/ skierowanym do Prezydenta Miasta Z. Z. wniósł o doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodności z prawem budowlanym, przed udzieleniem zgody na użytkowanie tego budynku. Wreszcie, pismem z dnia 11.04.1999r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., Z. Z. opisał nieprawidłowości zaistniałe w czasie budowy przedmiotowego obiektu. Dopiero pismem z dnia 24.05.1999r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] a w O. Pismem z dnia 4.06.1999r skarżący zawiadomił, że mimo dokonania odbioru budynku, prace budowlane są kontynuowane : wybudowano [...] olbrzymie kominy wysokości około 6 m i długości 3-8 m. Pogorszyło to i tak złą sytuację związaną z zacienieniem jego działki i budynku. Podał również, że odwodnienie dachu klatki schodowej skierowane jest na jego działkę. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się również wniosek z dnia 17.09.1998r o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W aktach brak jest dowodu wszczęcia postępowania przez organ w tej sprawie. Na karcie 120 akt znajduje się jedynie niezwykle skrótowy protokół oględzin z dnia [...].09.1998r, w którym odnotowano, że budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w 1987r /i dalsze/ , budowa została zakończona , do użytku oddaje się [...] mieszkań, [...] garaży i l lokal handlowy. W dniu [...].09.1998r., a więc po dacie złożenia przez skarżącego pisma z dnia 20.08.1998r skierowanego do Prezydenta Miasta w przedmiocie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodności z prawem budowlanym, Prezydent Miasta wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w O. przy ul. [...]. Decyzja została doręczona wyłącznie stronie występującej z wnioskiem o jej wydanie. Na decyzji brak jest adnotacji o tym, czy jest ostateczna. Jak wynika z pisma z dnia 10.02.1999r., do tego dnia komplet dokumentów w sprawie budowy i użytkowania przedmiotowego budynku znajdował się w dyspozycji Prezydenta Miasta. W przedłożonych aktach znajduje się nadto : - decyzja z dnia 30.06.1987r udzielająca zakładowi Robót Górniczych w M. pozwolenia na budowę budynku nr 1 , 3-5 kondygnacyjnego, położonego przy ul. [...] w O., - decyzja Głównego Architekta Województwa z dnia [...].05.1990r o wstrzymaniu robót niższego III kondygnacyjnego budynku i nakazaniu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami, - decyzja z dnia [...].02.1992r o udzieleniu PRG w M. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę segmentu III -kondygnacyjnego budynku mieszkalnego/ na postawie nowego planu realizacyjnego i projektu technicznego/, - postanowienie z dnia 6.07.1992r o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].02.1992r, - postanowienie z dnia 8.07.1992r o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...].02.1992r, - decyzja z dnia [...].12.1997r o udzieleniu Przedsiębiorstwu Budowlanemu "A". pozwolenia na kontynuowanie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 3-5 kondygnacji, realizowanego przy ul. [...]) w O. w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].06.1987r /w sytuacji udzielenia decyzją z dnia [...].02.1992r., pozwolenia na budowę na podstawie nowego planu realizacyjnego i projektu technicznego /. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak wynika z treści art. 59 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, "właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy". Zdaniem organu wydającego zaskarżoną decyzję z dnia 1.06.1999r oznacza to, że dopóki decyzja taka nie została wzruszona, nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Nawet, gdyby twierdzenie to uznać za uzasadnione, to przeszkoda ta dotyczy tylko prac wykonanych przed dniem wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Tymczasem z twierdzeń skarżącego wynikało, że po tej dacie inwestor kontynuował roboty budowlane. Żadnych ustaleń w tym przedmiocie organ jednakże nie dokonał. Za nieuzasadniony należy przyjąć zatem pogląd organu, że w takiej sytuacji prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe. Dlatego też chociażby z tego względu decyzja o umorzeniu postępowania była przedwczesna. Nadto, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wtedy, gdy "brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty" (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - wyd. C. H. Beck, W-wa 1996 r., str. 462). Aby sprawa była bezprzedmiotowa musi nastąpić "takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (vide: J. Zimmermann - "Komentarz do ustawy Ordynacja podatkowa. Dział IV postępowanie podatkowe" - publ. w Zbiorze komentarzy, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1999 r., str. 167). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Sprawą administracyjną była sprawa ewentualnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Sprawa ta nie została wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Dlatego też nie zachodzi taka okoliczność, że przedmiotowa sprawa przestała istnieć, w związku z czym organ nie miał podstaw do jej merytorycznego rozpatrywania. Sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie jest tożsama ze sprawą o doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. O tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa, można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dlatego też nie można podzielić poglądu, że " wobec wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku, zakończył się etap budowy, rozpoczął etap użytkowania, i nie można dalej prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu , gdyż ten etap został już zamknięty." Na gruncie prawa budowlanego z 1994r nie można powiedzieć, że fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu budowlanego wyłącza możliwość badania /bez wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji/ czy wybudowanie obiektu budowlanego nie narusza prawa i warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Zakazu takiego nie można wyprowadzić z treści art. 59 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi, że organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy m.in. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Konieczność badania w sprawie o odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę, tych samych, co w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie faktów, nie może stanowić o bezprzedmiotowości tego pierwszego postępowania. Wspomnieć tutaj należy, że prawu budowlanemu znane są przypadki, gdy te same okoliczności badane są przez różne organy wydające decyzję w odmiennych sprawach administracyjnych. Na przykład zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1) prawa budowlanego organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zobowiązany był badać zgodność projektu zagospodarowania działki nie tylko z wymaganiami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Różnica była tylko taka , że stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Oznaczało to, że determinowała ona w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednakże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonując obowiązkowego sprawdzenia z art. 35 ust. 1 pkt) l, mógł doprowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w razie stwierdzenia, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania może być nieważna z powodu sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z żadnego natomiast przepisu prawa budowlanego z 1994r nie wynika, aby ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, była wiążąca dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i zamykała drogę do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie. Na marginesie należy zauważyć , że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].09.1998r w ogóle nie zawiera wymaganych przepisem art. 59 ust. 1 pkt 1) prawa budowlanego ustaleń co do zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i warunkami pozwolenia na budowę. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa, nie można akceptować decyzji naruszającej prawo, tłumacząc to samym faktem wydania wydania takiej decyzji. W przypadku wątpliwości, co do zgodności z prawem innej decyzji ostatecznej, organ winien zainicjować wszczęcie postępowania w celu wzruszenia jej w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Taką rolę nadały organom nadzoru budowlanego przepisy art. 84 , art. 84 a. i art. 84 b. ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dlatego też rozpatrując niniejszą skargę , Sąd nie może oceniać legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego uznać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszony został przepis art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.