II SA/Kr 1496/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi "[....] " Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 23 lipca 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; skargę oddala Decyzją z dnia [...].04.2009 r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S., Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z pomieszczeniami handlowo-usługowymi na parterze, garażem wielostanowiskowym w podziemiu, trzynastoma miejscami postojowymi, dwoma zjazdami i drogami wewnętrznymi oraz budowę instalacji solarnej, przyłączy kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącza wodociągowego, rozbiórkę i budowę wodociągu na działkach nr: "1", "2", "3", "4" i "5" położonych w S.. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2006 nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan miasta S. został uchwalony przez Radę Miejską w dniu [...].12.2003 r. uchwałą nr [...] i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] w dniu [...].02.2004 r. Planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem UP - tereny usług publicznych oraz symbolem Um2 z podstawowym przeznaczeniem dla nieuciążliwych usług komercyjnych i zabudowy mieszkalnej. Budynek będący przedmiotem postępowania został zaprojektowany w terenach oznaczonych Um2, które znajdują się w strefie "B" - częściowej ochrony konserwatorskiej obejmującej "zespoły zabudowy o znacznych walorach kulturowych". W § 29 pkt 3 lit. "d" planu wskazano, że dla terenów objętych częściową ochroną konserwatorską obowiązują ustalenia § 5 ust. 1 i 2: "w obrębie strefy nakazuje się między innymi dostosowanie nowej zabudowy do kompozycji urbanistycznej w zakresie skali, bryły obiektów, sytuacji na działce oraz ogólnej kompozycji fasad". Do analizy zgodności inwestycji z zapisami planu wzięto pod uwagę definicję przeznaczenia podstawowego, "skalę i bryłę" czyli kształt, formę, kubaturę oraz geometrię dachów zabudowy znajdującej się w terenach oznaczonych UM2 i w wyznaczonej rysunkiem planu strefie ochrony konserwatorskiej. W terenie tym brak jest zabudowy wielorodzinnej o charakterze zbliżonym do planowanej inwestycji. Przeważająca tam zabudowa to budynki jednorodzinne, jedno lub dwukondygnacyjne, kryte dachami dwuspadowymi, z usługami w parterach. Do zatwierdzenia natomiast został przedłożony projekt budowlany o 6 kondygnacjach nadziemnych, prostej architekturze, kryty stropodachem, długości 39,40 m, szerokości 17,70 m, wysokości ok. 21,0 m, powierzchni zabudowy 734,14 m2 i 1.7251,5 m3 kubatury. Jednocześnie Starosta nie podzielił stanowiska, że pozytywne uzgodnienie projektu koncepcyjnego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. pismem z dnia 27.10.2008 r. znak: [...] jest potwierdzeniem zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. i jest bezwzględnie wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zalecenia zawarte w opinii konserwatorskiej znak: [...] z dnia 25.08.2008 r. dotyczące umieszczenia ostatniej kondygnacji budynku oraz uwaga, że zabudowa blokowa z ubiegłego wieku nie powinna stanowić wzorca dla nowej, nie zostały uwzględnione ani w projekcie koncepcyjnym, ani w projekcie budowlanym. W piśmie z dnia 30.03.2009 r. inwestor wskazał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest w "niewielkiej" odległości od terenów oznaczonych w miejscowym planie symbolem MW, gdzie znajdują się budynki wielorodzinne pięciokondygnacyjne, przekryte stropopodachami, gdzie dopuszcza się wykonanie dachów dwuspadowych z wykorzystaniem poddaszy na cele mieszkalne, co w konsekwencji daje zabudowę sześciokondygnacyjną. Zdaniem inwestora podobne obiekty budowlane przez analogię powinny zostać dopuszczone w strefie Um2. Starosta uznał jednak, że taka argumentacja nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie, a proponowana wykładnia miejscowego planu jest zbyt szeroka. W decyzji zwrócono również uwagę na zbyt małą ilość miejsc parkingowych w projekcie w stosunku do wymagań § 16 ust. 1 lit. "f" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołała się sp. z o.o. "[...]", zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, a także błędną i dowolną interpretację § 5 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niewłaściwe zastosowanie § 19 tego planu. W oparciu o te zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono, że § 5 miejscowego planu nie zakazuje na przedmiotowym terenie zabudowy wielorodzinnej o charakterze wskazanym w projekcie budowlanym, tym bardziej, że w pobliżu (choć nie w bezpośrednim sąsiedztwie) znajduje się również zabudowa blokowa, do której nawiązuje projektowany budynek. Wskazano, że Starosta nie ma kompetencji, by podważać opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która - zdaniem skarżącego - zezwala na lokalizację projektowanego obiektu na objętym ochroną konserwatorską terenie. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że miejscowy plan wymaga zapewnienia "odpowiedniej" ilości miejsc parkingowych, co jest pojęciem niejasnym i w ocenie skarżącego warunek ten został spełniony. Decyzją z 23.07.2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. prawa budowlanego Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podzielił ustalenia organu I instancji, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt dotyczący budynku wielorodzinnego o 6 kondygnacjach nadziemnych, prostej architekturze, kryty stropodachem, o wymiarach w rzucie: długość - 39,40 m, szerokość - 17,70 m, wysokości około 21 m, o widocznej na rysunkach kompozycji fasad nie spełnia kryterium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., określonego w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. "c", to jest nie spełnia nakazu dostosowania nowej zabudowy do historycznej kompozycji urbanistycznej w zakresie skali, bryły obiektów, sytuacji na działce oraz ogólnej kompozycji fasad. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że fakt uzyskania pozytywnej opinii konserwatorskiej nie przesądza o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia 30.04.2009 r., znak: [...], w którym opiniujący wyjaśnia, że inwestycja ta była analizowana jedynie ze ściśle konserwatorskiego punktu widzenia. Wojewoda przyznał, iż działka na której projektuje się inwestycję znajduje się wyłącznie w otoczeniu zabudowy współczesnej, blokowej o niewielkich walorach architektonicznych (budynku oświaty i internatu, w niedalekiej odległości od budynków V-kondygnacyjnych, przykrytych stropodachami). Jednocześnie odmiennie niż skarżący ocenił, że takie położenie nie upoważnia do lokalizacji obiektu objętego postępowaniem, bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 5 ust. 2 pkt 4 znajduje się zapis, iż w obrębie strefy Częściowej Ochrony Konserwatorskiej postuluje się przebudowę obiektów dysharmonijnych. Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii konserwatorskiej z dnia 25.08.2008 r., znak: [...] dotyczącej przedmiotowej inwestycji zawarł następujące zalecenie: "istniejąca w pobliżu zabudowa blokowa z ubiegłego wieku nie powinna stanowić wzorca do kształtowania zabudowy nowej, ponieważ stanowi ona dysonans we wnętrzu urbanistycznym". Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt pogłębiałby dysharmonię w otaczającej zabudowie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w S., domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu decyzji powtórzono zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu, a dotyczące naruszenia przez organy administracji architektoniczno - budowlanej przepisów art. 35 ust. 1 prawa budowlanego oraz § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że projektowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który nakazuje badać tę zgodność w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). Zdaniem skarżącego w niniejszym przypadku to nie starosta, lecz wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to zapis planu o konieczności uzyskiwania uzgodnień władz konserwatorskich dla wszystkich projektów budowlanych w obrębie strefy. W przypadku, gdy konserwator wyrazi zgodę na lokalizację inwestycji, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może ocenić, że inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to jest błędne z kilku powodów. Przede wszystkim oznaczałoby ono, że na mocy przepisów prawa miejscowego można zmieniać kompetencje organów administracji publicznej przyznane im ustawami. W rozpatrywanym przypadku odpowiedni zapis miejscowego planu musiałby "uchylać" moc obowiązującą art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i kompetencje w omawianym zakresie przenosić na Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Taka sytuacja jest niedopuszczalna na gruncie obowiązującego art. 87 Konstytucji RP opisującego hierarchię źródeł prawa. W dalszej kolejności należy rozważyć zapis § 5 ust. 2.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej (B) "działalność inwestycyjna i remontowa musi być kontrolowana przez władze konserwatorskie (obowiązek uzyskiwania uzgodnień władz konserwatorskich dla wszystkich projektów budowlanych w obrębie strefy)". Przepis ten należy rozpatrywać w kontekście tego fragmentu § 5 ust. 2.1 planu, który dla strefy A - ścisłej ochrony konserwatorskiej wprowadza zapis: "działalność inwestycyjna możliwa wyłącznie za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem służb ochrony zabytków". Skoro przepisy planu rozróżniają zgodę od uzgodnienia, to pojęciom tym zgodnie z zasadami wykładni należy nadać różną treść, przy czym pojęcie "zgoda" sugeruje znacznie silniejsze kompetencje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niż w przypadku "uzgodnień". Zarówno w ocenie organów administracji architektoniczno - budowlanej orzekających w niniejszej sprawie, jak i w ocenie inwestora nie są to uzgodnienia, o których mowa w art. 106 k.p.a. Starosta nie zwracał się bowiem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w trybie art. 106 k.p.a. o uzgodnienie - w drodze postanowienia - projektu decyzji, lecz oparł się na dwóch pismach Konserwatora dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że zarówno w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 25.08.2008 r. zatytułowanym "opinia konserwatorska", jak i w piśmie tego organu z 27.10.2008 r. nie podano podstawy prawnej. W pierwszym przypadku powołano się "pismo Biura Usług Projektowych A. S. z 16 czerwca 2008 r.", a w drugim - na wniosek z 16 czerwca 2008 r. "w sprawie uzgodnienia projektu koncepcyjnego budynku wielorodzinnego". Ze względu na brak podstawy prawnej nie sposób ustalić w jakim trybie wyrażane jest - w obu przypadkach - stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a w szczególności, czy stanowisko to wyrażane jest na podstawie § 5 ust. 2.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Może to budzić wątpliwości z punktu widzenia art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten zezwala organom administracji publicznej wyłącznie na podejmowanie takich działań, które znajdują podstawę w przepisach prawa. Skoro organ administracji wystosował pismo do podmiotu prywatnoprawnego, to w jego treści powinien wskazać podstawę prawną takiego a nie innego postępowania. Wątpliwości co do charakteru powyższych pism miał również Starosta, który zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie, czy pozytywne uzgodnienie projektu jest równoznaczne z potwierdzeniem zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w piśmie z 30.04.2009 r. wyjaśnił, że "inwestycja była analizowana jedynie ze ściśle konserwatorskiego punktu widzenia, (...) ostateczna decyzja w sprawie inwestycji powinna być wydana w oparciu o interpretację planu sporządzoną przez jego autorów - Wojewódzki Konserwator Zabytków w żadnym przypadku nie czuje się powołany do takiego zadania i nie będzie kwestionować jakichkolwiek podjętych przez Starostwo w tej sprawie rozstrzygnięć". Takie stanowisko Konserwatora oznacza, że on sam nie uważa swojej opinii za wiążącą w zakresie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający o pozwoleniu na budowę był więc uprawniony do odmiennej oceny omawianej kwestii, zarzuty skarżącego są w tym zakresie bezzasadne. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące dużego zapotrzebowania na lokale mieszkalne ze względu na fakt, że w S. od 1980 r. nie wybudowano żadnego bloku mieszkalnego, a także fakt, że poza terenem objętym niniejszym postępowaniem w S. nie ma innego terenu, na którym można by zlokalizować blok mieszkalny - nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Planowana inwestycja w kształcie objętym wnioskiem jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy bez względu na zapotrzebowanie na lokale mieszkalne. Zdaniem Sądu zaprojektowanie budynku bez przewidzenia miejsca na odpowiednią drogę pożarową stanowi również poważny argument za odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Ekspertyza techniczna przeciwpożarowa (t. X akt sprawy) wyraźnie wskazuje, że budynek nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 121 poz. 1139) (§ 11 ust. 2, ust. 6, ust. 7; § 12 ust. 3). Zgodnie z § 12 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszcza się co prawda zastosowanie rozwiązań zamiennych (uzgodnionych w właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej i w niniejszej sprawie taka zgoda została wyrażona przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K. postanowieniem z 19.II.2009 r. [...], nie oznacza to jednak, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mają kompetencji do oceny takiego odstępstwa w świetle przepisów prawa. Otóż § 12 ust. 4 wymienionego rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo zaakceptowane przez organy straży pożarnej, odnosi je jedynie do "szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania", a odstępstwa te mają zapewnić "niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu". Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zawiera jednozdaniowe uzasadnienie, z którego bynajmniej nie wynika ani dlaczego brak odpowiednio szerokiej drogi pożarowej z jednej strony budynku i odpowiednio oddalonej od budynku, a w konsekwencji brak możliwości manewrowania pod budynkiem ma nie pogarszać warunków ochrony przeciwpożarowej. Budynek jest przewidziany jako budynek wielokondygnacyjny (pięciopiętrowy), toteż trudno mówić o "dogodnych warunkach ewakuacji" (k. 7 ekspertyzy, tom X) ludzi z wyższych pięter bez możliwości użycia sprzętu ratowniczego (wozów strażackich, drabin) ze wszystkich stron budynku. Ponadto przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia winien być interpretowany ściśle, jako przepis wyjątkowy, a zatem dotyczy on tylko "szczególnie uzasadnionych przypadków", gdy spełnienie wymagań przeciwpożarowych w ogóle nie jest możliwe. Zdaniem Sądu szczupłość działki nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", gdyż można zaprojektować budynek o nieco mniejszych parametrach, tak aby spełnić wymogi przepisów o ochronie przeciwpożarowej. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.