II SA/Kr 1497/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nakazał inwestorowi R.O. reprezentowanej przez pełnomocnika S.K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w K. , tj. rozbiórkę wewnętrznych drewnianych schodów wraz z balustradą, wykonanych w okolicznościach zawartych w art. 50a ustawy Prawo budowlane. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 50 a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy robót budowlanych polegających na przebudowie opisanego wyżej budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę tj. w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2000 r., znak: [...] Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2000 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi R.O. pozwolenia na cyt: "przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu" przy ul. [...] w K. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego zmienił ww. własną decyzję z dnia [...].12.2000 r. w zakresie rozwiązań architektoniczno-budowlanych polegających na zmianie konstrukcji i gabarytów dachu. W dniu 23.11.2009 r. wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzja Wojewody z dnia [...].11.2009 r., znak: [...] stwierdzająca nieważność wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].04.2007 r. Decyzja ta jest ostateczna. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].04.2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniu 06.02.2007 r. i w dniu 14.02.2008 r. ustalono, iż inwestor dokonał istotnych zmian w realizacji inwestycji przed uzyskaniem zgody na ich wykonanie tj. uzyskaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...[.04.2007 r. Już w dniu pierwszej kontroli wykazano bowiem, iż inwestor dokonał zmian w zakresie gabarytów dachu, w wyniku których w poziomie poddasza nieużytkowanego powstała kondygnacja użytkowa, oraz na części budynku taras. Zmiany te naruszyły charakterystyczne parametry obiektu budowlanego tj. kubaturę liczbą kondygnacji, które w myśl art. 36a prawa budowlanego stanowią istotne odstępstwo od projektu budowlanego a ich wykonanie dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...].07.2008 r., znak: [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...].07.2008 r., znak: [...] PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu budynku przy ul. [...] w K. , prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 29.12.2000 r. i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dania doręczenia postanowienia dokumentów dotyczących realizowanej inwestycji. W dniu 20.08.2008 r. wpłynęły wskazane w postanowieniu dokumenty, a organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 09.09.2008 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31.01.2009 r. Powyższa decyzja ma charakter decyzji ostatecznej. Organ I instancji zaznaczył, iż poprzez wydanie tej decyzji postanowienie z dnia 09.07.2008r. nie utraciło ważności co oznacza, że stan wstrzymania robót budowlanych został utrwalony. W dniu 03.03.2009 r. przeprowadzono kolejną kontrolę przedmiotowych robót budowlanych, podczas której ustalono, że "w porównaniu do inwentaryzacji architektonicznej wykonanej w lipcu 2008 r. przez Panią J.M. , po wstrzymaniu postanowieniem PINB z dnia [...].07.08, inwestor wykonał montaż wewnętrznych schodów drewnianych zabiegowych wraz z balustradą". Oceniając tak ustalony stan faktyczny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi: "Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: (...) o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Przytoczony przepis ma charakter represyjny w stosunku do inwestora łamiącego zakaz prowadzenia robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o ich wstrzymaniu, a organ nadzoru budowlanego zobligowany jest nakazać rozbiórkę tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W niniejszej sprawie konieczne więc było nakazanie rozbiórki wewnętrznych schodów drewnianych wraz z balustradą, które zostały wykonane po wstrzymaniu postanowieniem PINB z dnia 09.07.08 r., robót budowlanych związanych z montażem Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez R.O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej sentencji decyzji i w tym zakresie orzekł, nakazując R.O. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K. , tj. wewnętrznych drewnianych schodów wraz z balustradą, wykonanych w okolicznościach określonych w art.50a ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu I instancji dotyczącą zaistnienia przesłanek z art. 50a prawa budowlanego. Podkreślono, że powołany przepis stanowi uregulowanie prawne dotyczące wyłącznie przypadków ignorowania przez inwestorów postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawanych przez organy nadzoru budowlanego. Nakaz w nim zawarty jest sankcją za naruszenie obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w związku z postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym w stosunku do robót, które wymagają pozwolenia na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazano, że skarżona decyzja została wydana zasadnie, lecz z uwagi na nieprawidłowo określonego adresata decyzji wymagała zreformowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 32 k.p.a. "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Powyższego przepisu nie można utożsamiać z nakładaniem obowiązków wynikających z decyzji nakazowych na pełnomocnika, a faktycznie taki charakter ma treść orzeczenia zawartego w skarżonej decyzji. Zatem obowiązek określony w skarżonej decyzji winien być nałożony bezpośrednio na inwestora - bez udziału ustanowionego pełnomocnika, przy zachowaniu zasady, iż pozostałe czynności procesowe nie wymagające osobistego działania strony prowadzi się przy udziale ustanowionego pełnomocnika, oraz że decyzję nakładającą obowiązki na stronę postępowania doręcza się jej pełnomocnikowi, jeśli taki jest ustanowiony. Decyzja I instancji w tym zakresie uchybia art. 32 k.p.a., co jednakże w świetle art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi wystarczającej przesłanki do jej uchylenia, bowiem zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołania strony, organ odwoławczy stwierdził, iż wykonalność obowiązku nałożonego skarżoną decyzją w ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości. Z analizy rysunków inwentaryzacji architektonicznej oraz projektu budowlanego sporządzonego przez arch. J.M. wynika, że przed przebudową w przedmiotowym budynku nie było schodów, a zaprojektowano i wykonano tylko jedne wewnętrzne schody drewniane na poddasze, zatem nie ma wątpliwości, które schody należy rozebrać. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.O., , zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji dnia [...]08.2010 r. pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 7 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady prawdy obiektywnej; - art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; - art. 10 § 1 k.p.a. przez rezygnację z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; - art. 11 k.p.a. przez rezygnację z zasady przekonywania; - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano na nieprawidłowe postępowanie dowodowe, które mimo jego zakwestionowania w toku wcześniejszego postępowania odwoławczego i mimo jego nieuzupełnienia przez organ I instancji zostało uznane za prawidłowe w toku obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego. W szczególności dotyczy to ustalenia, że schody wewnętrzne w przedmiotowym budynku zostały wykonane po wydaniu postanowienia z 9.07.2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ przyjął takie ustalenie na podstawie faktu, że w dacie kontroli 6 lutego 2007 r. brak było powyższych schodów, a przedstawiona inwentaryzacja na lipiec 2008 nie wskazywała na schody, choć obejmowała istniejący otwór w stropie. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego celem oceny, kiedy skarżąca odebrała postanowienie o wstrzymaniu robót, mimo, że odnosi ono skutek dopiero od daty doręczenia inwestorowi. W zaskarżonej decyzji przyjęto natomiast, że przedmiotowe schody wykonane zostały po wydaniu (a nie po doręczeniu) postanowienia. W skardze zaznaczono, że schody mogły powstać w bardzo krótkim czasie, bowiem przy obecnych technikach konstrukcyjnych roboty budowlane przy schodach drewnianych sprowadzają się praktycznie do ich montażu. Tak więc nawet gdyby przyjąć, że na początku lipca 2008 r. brak było schodów, to i tak mogły one zostać zamontowane przed doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. W skardze zarzucono także, iż organ I instancji nie wykonał wskazań zawartych w decyzji WINB z [...].05.2009 r., a w szczególności nie przeprowadził dodatkowej kontroli celem dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Argument ten był podnoszony w odwołaniu, jednakże organ odwoławczy nie odniósł się do niego w zaskarżonej decyzji. Kolejny zarzut dotyczy braku precyzyjnego określenia obowiązku, jaki ma być wykonany przez skarżącą. Organ nie sprecyzował bowiem które schody mają być rozebrane, które kondygnacje budynku schody te obecnie łączą itp. Powołano się jedynie na rozbieżność między inwentaryzacją architektoniczną z 2008 r. a stanem obecnym, który określono na podstawie wyników kontroli z 3.03.2009 r. Skarżąca podniosła ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów odwołania, czym naruszono art. 10 § 1, art. 11 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W niniejszej sprawie postanowieniem z 9.07.2008 r., doręczonym skarżącej 18.07.2008 r. (k. [...] akt administracyjnych I instancji), organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu przy ul. [...] w K. na działce nr [...], jako podstawę prawną powołując art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. W dniu 20.08.2008 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt postępowania inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót budowlanych, datowaną na lipiec 2008 r. Z inwentaryzacji wynika, że przedmiotowy budynek to budynek parterowy z użytkowym poddaszem, przy czym pomiędzy tymi dwoma kondygnacjami brak jest schodów wewnętrznych. Z kolei z protokołu kontroli z dnia 3.03.2009 r. (k. [...] akt administracyjnych I instancji) wynika, że w tej dacie schody drewniane w obiekcie były już zamontowane, co potwierdza dokumentacja fotograficzna (k. [...] akt administracyjnych I instancji). Wprawdzie w trakcie kontroli pełnomocnik skarżącej oświadczył, że "po postanowieniu o wstrzymaniu robót z dn. 09.07.08. - PINB inwestor nie prowadził żadnych robót budowlanych", jednakże słusznie organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie dały wiary temu oświadczeniu. Podobny argument podnoszony w skardze należy również uznać za bezzasadny. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone skarżącej 18.07.2008 r., a w lipcu tego roku schody nie były jeszcze zamontowane, to istnieją podstawy by przyjąć, że zostały zainstalowane po doręczeniu postanowienia. W takiej zaś sytuacji art. 50a prawa budowlanego przewiduje sankcję w postaci konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego. Rację ma skarżący, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji posługuje się określeniem "roboty budowlane wykonane po wydaniu postanowienia". W innym jednak miejscu wskazuje, że chodzi o roboty budowlane wykonane "po doręczeniu postanowienia". Biorąc pod uwagę, że MWINB prawidłowo zanalizował treść inwentaryzacji powykonawczej oraz wyników kontroli z 3.03.2009 r. należy uznać, ze uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania. Bezzasadne są zarzuty dotyczące niewykonania przez organ I instancji wskazań zawartych w decyzji WINB z [...].05.2009 r. Prawdą jest, że w decyzji tej nakazano uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie robót wykonanych w budynku przy ul. [...] w K. , niemniej zakres tego uzupełnienia nie odnosi się w żaden sposób do zakresu przedmiotowego zaskarżonej obecnie decyzji. Trzeba zauważyć, że decyzja z [...].05.2009 r. została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji PINB z [...].03.2009 r. o nakazaniu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Inwestor bowiem - wbrew obowiązkowi nałożonemu na niego decyzją z 9.09.2008 r. - nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji z 27.05.2009 r. wskazano na szereg nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji, jednakże żadna z nich nie dotyczyła kwestii wykonanych w budynku schodów drewnianych. Również zakres, w jakim organ II instancji zakwestionował przeprowadzone w sprawie dowody z dokumentów oraz kontrole nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, bowiem dotyczyło to przede wszystkim umiejscowienia przedmiotowego budynku na działce i odległości od jej granicy. W tym miejscu trzeba podkreślić, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji prawidłowo przyjęto, że przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 prawa budowlanego konieczne jest wydanie orzeczenia odnośnie robót budowlanych wykonanych po doręczeniu stronie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 o wstrzymaniu robót budowlanych. W zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto więc jedynie tę kwestię, orzekając tylko o niewielkim wycinku nielegalnie wykonanych robót budowlanych tj. tych, które objęte są hipotezą art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Rozstrzygając sprawę w oparciu o ten przepis należy badać jedynie jakie roboty budowlane zostały wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W tym kontekście zawarty w skardze zarzut pominięcia argumentów podniesionych wcześniej w odwołaniu staje się bezzasadny. Skoro MWINB wskazał na ograniczony zakres ustaleń faktycznych dokonywanych w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, to nie miał obowiązku odnosić się do zarzutu dotyczącego pominięcia innych ustaleń faktycznych - nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie postępowanie nie narusza żadnego ze wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można również podzielić zarzutu, że "organ nie sprecyzował (...) które schody mają być rozebrane, które kondygnacje budynku schody te obecnie łączą". Jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym z powołanej wcześniej inwentaryzacji powykonawczej, przedmiotowy budynek ma tylko dwie kondygnacje, a w jego wnętrzu są tylko jedne schody. WINB w zaskarżonej decyzji wyjaśnił tę kwestię wyczerpująco, a Sąd podziela to stanowisko. Reasumując należy wskazać, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że po doręczeniu skarżącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z przebudową budynku na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] wykonała ona wewnętrzne schody drewniane, co obliguje organy nadzoru budowlanego do nakazania ich rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo również zreformował decyzję organu I instancji, doprecyzowując ją w zakresie określenia adresata. Organy obu instancji nie były przy tym związane żadnymi wskazaniami wynikającymi z decyzji WINB z [...].05.2009 r., bowiem wskazania te nie dotyczyły robót budowlanych związanych z montażem schodów. Wskazania zawarte w omawianej decyzji będą ewentualnie mogły mieć znaczenie na dalszym etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).