II SA/Kr 15/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Grażyna Firek ( spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005r. sprawy ze skargi J.B. , S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2001r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących 260 ( dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 15/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2, art. 71 ust. 3 art. 80 ust. 2 pkt. l, w związku z art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy wykonania wstanie surowym zamkniętym przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny na działce [...] obr.[...] w M. , zrealizowanego przez J. i S.B. zam. M. ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał J. i S.B. zam. M. ul. [...]: -dokonanie w celu doprowadzenia wykonanych przez nich robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie - złożenie do Inspektoratu wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w terminie do dnia [...].06.2000 r. , wraz z załącznikami: (art. 51 ust l a Prawa budowlanego)tj. protokołami badań i sprawdzeń (przewody kominowe, instalacje techniczne i inne), inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji powykonawczej architektonicznej z opisem z uwzględnieniem robót do wykonania, a w tym: zamurowania okien w ścianie południowej ,wykonania odprowadzenia wód opadowych z budynku zgodnie z zaleceniem wynikającym z opinii geologiczno - inżynierskiej wykonanej przez Przedsiębiorstwo [...] S.A. K. ul. [...] w styczniu 2000 r., oraz oceną techniczną o zgodnym z Prawem budowlanym wykonaniu dotychczasowym robót budowlanych na obiekcie oraz zobowiązał do niezwłocznego powiadomienia o wykonaniu wskazanych obowiązków. W jej uzasadnieniu wskazał, że wyniki przeprowadzonego postępowania administracyjnego pozwoliły stwierdzić, iż w/wymienieni przebudowali w stanie surowym zamkniętym w 1999r budynek gospodarczy na mieszkalny. Wskazał także, iż stosownie do treści wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego nie mógł nakazać rozbiórki obiektu ponieważ rozbiórka wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia budynku do stanu pierwotnego, a więc wybudowania po niej częściowo budynku stodoły o konstrukcji drewnianej i wykonania stropodachu nad częścią murowaną .Podkreślił również, że istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy M. a pozostałe kwestie wnioskowane przez J.F.-J. w piśmie z dnia 27 marca 2000r. nie mogą być nakazane inwestorowi decyzją administracyjną, ponieważ nie mają one umocowania w przepisach ustawy Prawo Budowlane ; mogą one natomiast zostać uwzględnione na zasadzie ugody pozasądowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. -Dz.U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 81 w związku z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000r. Dz.U. Nr 106 poz. 1126 ), po, rozpatrzeniu odwołania J.F.- J. od wskazanej wyżej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne jest nieprawidłowe. Zwrócił uwagę , iż w trakcie wizji lokalnej w dniu [...].02.2000r. przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stwierdzono cyt. ,, Wykonano stan surowy zamknięty nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego , zgodnie z projektem złożonym w Starostwie Powiatowym....przebudowa była prowadzona od marca 1999r." ( dowód karta nr [...] akt l instancji), gdy tymczasem z akt sprawy wynika jednak, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany bez decyzji o pozwoleniu na budowę, a dowodem na to jest wniosek o pozwolenie na budowę złożony do Starostwa Powiatowego w M. przez inwestorów S. i J.B. w dniu 24.11.1999r. a dotyczący " Przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...] położonej w M. " ( dowód karta nr [..] akt l instancji) a także pismo Starostwa Powiatowego z dnia 31.12.1999r. znak: [...] skierowane do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w M. cyt. "z prośbą ....o ustalenie czy roboty związane z przebudową budynku gospodarczego na mieszkalny, na działce nr [...] położonej w M. , obr. [...] przy ul.[...], zostały faktycznie rozpoczęte. Stanowisko PINB jest nam niezbędne w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie pozwolenia na w .wym. przebudowę" ( dowód karta nr [...] akt l instancji). Zwrócił także uwagę iż w aktach sprawy organu l instancji znajduje się inwentaryzacja budynku gospodarczego wraz z projektem przebudowy tego budynku na budynek mieszkalny opracowane przez mgr inż. J.G. wg którego inwestorzy wybudowali przedmiotowy obiekt. ( dowód karta nr [...]akt l instancji), a dokumenty te potwierdzają także, iż dokonano tzw. " samowoli budowlanej". Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 51 ust. l pkt. 2 w związku z art. 71 ust. 3 ponieważ wykonane roboty budowlane nie można było zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu skoro z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestorzy wykonali nadbudowy, przebudowy i rozbudowy obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje , w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego' lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ . Natomiast art. 50 ust. l Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych , które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć, wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę , rozbudowę , nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego, przy czym przez odbudowę rozumie się odtworzenie zniszczonego w znacznym stopniu obiektu budowlanego , w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnego kształtu, gabarytów i układu funkcjonalnego; rozbudowa jest to powiększenie istniejącego obiektu budowlanego; nadbudową jest powiększenie istniejącego obiektu poprzez zwiększenie jego wysokości przy zachowaniu powierzchni zabudowanej; przebudową jest zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca zarówno dotyczyć elementów konstrukcyjnych jak i wypełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 20.10.1997 sygn. akt. OPS 3/97, ONSA 1998/1/3 cyt. " Przepis art. 50 ust. l pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn. zmianami ) nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas , gdy budowa nie została zakończona ". W świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę , z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Warto podkreślić , że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.06.1996r. stwierdził: Istotną i jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane jest brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia... Nakaz rozbiórki (art. 48 Prawa budowlanego) jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy bądź wydać pozwolenie na użytkowanie obiektu". ( SA/Wr 2759/95 " Prokuratura i Prawo" - 1997/5/54). Równocześnie organ odwoławczy poinformował, że art. 51 ust l pkt 2 a także ait. 71 ust 3 Prawa budowlanego, nie upoważnia organu l instancji do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Możliwość udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych otwiera się dopiero z chwilą gdy inwestor wykona w wyznaczonym terminie orzeczone przez organ czynności o których mowa w art. 51 ust. l .pkt.2 Prawa budowlanego . W związku z powyższym po ponownym uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy należy szczegółowo rozważyć kompletny i aktualny materiał dowodowy a następnie rozstrzygnąć ją na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy w myśl dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które to pozwoli na podjęcie właściwej decyzji rozstrzygającej niniejsza sprawę. W skardze od powyższej decyzji J.B. i S.B. zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to przez zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa - albowiem co do spornej samowoli winny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy z dn. 07.04.1994 r. -Prawo budowlane, a nie przepis art. 48 cyt. ustawy , a także, iż została też wydana z naruszeniem przepisów KPA, które rzutowało na jej treść, a zwłaszcza art. 7 i 77 KPA - poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, związanych szczególnie z zakresem robót budowlanych (rozbiórkowych), wykonanych przez skarżących przy okazji rozbudowy i modernizacji istniejącego już wcześniej obiektu budowlanego, a nadto art. 107 § 4 KPA przez zaniechanie powołania dowodów co do zakresu samowoli budowlanej i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu swoich zarzutów wskazali, że dokonali de facto adaptacji (modernizacji) w potocznym tego słowa znaczeniu - budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, obejmujący jeden lokal. W zakres prac budowlanych wchodziło także dokonanie częściowej rozbiórki budynku gospodarczego. Jednakże zakres prac rozbiórkowych nie został ustalony w postępowaniu przez organ II instancji i okoliczność ta w ogólne nie była rozważana w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem z materiału dowodowego, zebranego przez organ I instancji (inwentaryzacja budynku gospodarczego przed przystąpieniem do prac budowlanych) wynika, że prace te objęły też rozbiórkę części elementów budowlanych "starego" budynku. W tych okolicznościach - siłą rzeczy - organ II instancji winien nakazać restytucję stanu poprzedniego. Jednakże nie wykazano w postępowaniu przez II instancją, czy restytucja ta jest możliwa i dopuszczania przepisami prawa. Nie wykazano też, czy wykonane przez skarżących nowe elementy budowlane zostały połączone w sposób trwały ze "starą" strukturą obiektu gospodarczego. Stąd zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów KPA, mającym wpływ na jej treść. Uzasadnienie tej decyzji pomija w całości podniesione wyżej okoliczności, a ogranicza się do doktrynalnego cytowania przepisów ustawy i orzecznictwa NSA w kwestii samowoli - z całkowitym pominięciem zindywidualizowanych okoliczności sprawy i specyfiki zakresu podjętych robót, które nie-polegały na wzniesieniu od podstaw nowego obiektu budowlanego. Nadto - w analogicznej pod względem faktycznym sprawie - NSA OZ we Wrocławiu orzekł, iż sprawa taka nie może być rozstrzygana w oparciu o art. 48 cyt. ustawy budowlanej, lecz w oparciu o przepisy art. 50-51 tej ustawy, (por. wyrok z dn. 12.12.1996 r. sygn. II S.A./Wr 236/96 - OSP 1997/11/202 z aprobującą glosą St. Jędrzejewskiego str. 539). Z tych względów zaskarżona decyzja wydana została też z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona , ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą jest orzekanie co do istoty sprawy, a kasacyjny rodzaj decyzji tego organu , stanowiący wyłom od przytoczonej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej./vide: teza pierwsza w wyroku NSA z 2 grudnia 1999 r. I S.A. 632/99 - LEX 48722, teza pierwsza wyroku NSA z dnia 27 października 1999 r. I S.A. 2127/98 - LEX 48721, teza pierwsza wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. IV S.A. 2776/98 - LEX 47914 oraz szereg innych/. Odnosząc powyższe wywody do okoliczności nin. sprawy należy stwierdzić, że skoro organ odwoławczy doszedł do wniosku , że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, a nie przyjęty przez organ I instancji art. 51 ust.l pkt 2 tego prawa to , zd. Sądu , winien był wydać stosowną decyzję merytoryczną, a nie decyzję o charakterze kasacyjnym. Zwrócić też należy uwagę, że wydanie decyzji kasacyjnej stosownie do treści art. 138§2 kpa jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części , gdy tymczasem , z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika , by taka sytuacja zachodziła w nin. sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził jedynie, że "po ponownym uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy należy szczegółowo rozważyć kompletny i aktualny materiał dowodowy", nie wskazał natomiast jakie okoliczności wymagają udowodnienia , tym bardziej, że przeprowadził ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, dochodząc do wniosków jednoznacznych. Nadto organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 136 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skoro zatem organ odwoławczy uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego to winien był takie postępowanie przeprowadzić lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji. W przypadku zaś uznania , że przeprowadzenie postępowania w trybie art. 136 kpa nie było możliwe , zobowiązany był do wykazania tej niemożliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. /vide wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 7/99-OSNAP 2000 nr 9 poz.338/, co jednakże nie nastąpiło. Mając na uwadze przytoczone okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 §1 pkt l c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa. a o kosztach postępowania na zasadzie art.200 cyt. ustawy.