II SA/Kr 15/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. W., D. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. W. i M. K. kwoty po 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] o część mieszkalną z garażem" - obr. "[...]" przy ulicy W. w K. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy uzyskano wszystkie niezbędne następujące uzgodnienia. Organ podał następnie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. K., M. K. oraz Z. W. D. K. i M. K. oświadczyli w odwołaniu, że nie wyrażają zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], ponieważ uniemożliwi to dopływ światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych oraz zakładu [...] znajdującego się na ich działce nr [...]. Nadto wskazali, że wody opadowe z nadbudowanego budynku mogą doprowadzić do okresowego podtapiania działki odwołujących, gdyż budynek w którym mieści się zakład [...] jest "zagłębiony poniżej poziomu przyległego terenu o 40 cm". Z. W. w swoim odwołaniu wskazał, że jako właściciel działki [...] obr. [...] nie zgadza się z ustaleniem, że "w kontekście przeprowadzonej analizy dopuszcza się zabudowę w granicy i w zbliżeniu". Odwołujący wskazał, że zgoda na zabudowę doprowadzi do znacznego obniżenia wartości rynkowej jego działki, co pośrednio prowadzi do naruszenia prawa własności. Na działce [...] będzie chciał on wybudować budynek w zbliżeniu do wybudowanego budynku na działce [...]. W związku z tym może nastąpić problem z lokalizacją jego inwestycji. Nadto podał, że rozbudowa na działce nr [...] może spowodować okresowe podtapianie jego działki. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że decyzja jest zgodna z art. 54 w zw. z art. 64 oraz z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w toku postępowania uzyskano wszelkie przewidziane prawem uzgodnienia.. Wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyli Z. W. oraz D. K. i M. K., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego - ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 i n.) oraz przepisów regulujących warunki zabudowy określone przez ustawę Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wydanie błędnych decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo własności skarżących oraz przepisy dotyczące wydawania decyzji. Podkreślili, że nie wzięto pod uwagę pkt 5 ust. 1 art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który zdaniem skarżących odnosi się do uregulowań k.c. dotyczących korzystania z prawa własności. Uzasadniając naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący podali, że § 12 wskazuje, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Przy piśmie z dnia [...] października 2007r skarżący Z. W. przedłożył decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r, którą stwierdzono, na podstawie art.65 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wygaśnięcie decyzji z dnia [...]r o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że od [...] listopada 2006r na przedmiotowym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego "S.- P." , którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008r skarżący oświadczyli, że decyzja ta stała się ostateczna. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku nastąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2004 roku, III SA 1009/2002). W takiej sytuacji, wobec braku stosunku administracyjnoprawnego, nie jest możliwa kontrola działania administracji publicznej i merytoryczne orzekanie w sprawie skargi na akty administracyjne, które przestały istnieć. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, której dotyczy skarga. Oznacza to pozbawienie Sądu przedmiotu kontroli (tak NSA w wyroku z dnia 11 maja 2005, I GSK156/2005, T.Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz str.581). Skoro decyzja wygaszająca zaskarżoną do sądu decyzję o warunkach zabudowy uzyskała przymiot ostateczności, to decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] roku została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego też, uznając, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe orzeczono jak w punkcie I postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło przy zastosowaniu przepisu art.201 § 1 p.p.s.a. Rozważania należy rozpocząć od uwag ogólniejszych. Podstawowym przepisem regulującym kwestię zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania jest przepis art.200 p.p.s.a., statuujący zasadę, ze w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania. Uzupełnieniem tej zasady jest norma zawarta w przepisie art.201 p.p.s.a. Przepis ten daje podstawę do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w sytuacji, gdy wskutek skargi organ zmienił zaskarżony akt lub czynność (albo podjął działanie) w drodze samokontroli (art.201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.) albo w efekcie skutecznie przeprowadzonej mediacji (art.201 § 2 w zw. z art. 115-118 p.p.s.a.). "W obu tych sytuacjach skarga była zasadna (w całości - art. 54 § 3 p.p.s.a. albo w całości lub w części - art. 117 § 1 p.p.s.a.). Różnica w porównaniu z sytuacją uregulowaną w art. 200 p.p.s.a. polega na tym, że tę zasadność uznał nie sąd administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę, lecz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi, weryfikując zaskarżone orzeczenie lub podejmując działanie " (Komentarz do art. 201 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Tak więc literalna wykładnia przepisu art. 201 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że tylko w przypadku umorzenia postępowania sądowego na skutek uwzględnienia skargi przez organ możliwe jest zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wniosek taki jest trudny do zaakceptowania. Dlatego też rozwiązania należy poszukiwać przy zastosowaniu innych metod wykładni. W orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r ONSA 2001 nr 1 poz.2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd W. J., że "wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest niewystarczające. (Wykładnia w prawie administracyjnym Zakamycze 2006). Nadto wskazać należy na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2000 r. (K. 1/00, OTK ZU Nr 6/2000, poz. 185), w którym Trybunał stwierdził między innymi, że odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny, z zasady państwa prawa wyrażonej w art.2 Konstytucji, wielokrotnie wywodził nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. "Poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Niezgodne z tą zasadą będzie, więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów, które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i nie dające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa." Po tych uwagach natury ogólniejszej, dokonując wykładni omawianego przepisu stwierdzić należy, że tak w przypadku wydania przez organ administracji po wniesieniu skargi aktu, którym uwzględniono skargę, jak i w sytuacji wydania przez organ administracji w toku postępowania sądowego aktu administracyjnego powodującego bezprzedmiotowość postępowania sądowego, zdarzenia wywołujące ten skutek nie są w żaden sposób zależne od skarżącego. Wspólną cechą tych zdarzeń jest to, że wyeliminowany zostaje z obrotu prawnego zaskarżony do sądu akt administracyjny. Jednakową konsekwencją tych zdarzeń jest umorzenie postępowania sądowego. Zdaniem sądu nie istnieje zatem kryterium, które dawałoby podstawy do gorszego traktowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym - w zakresie prawa do zwrotu kosztów - tych skarżących, którzy zainicjowali postępowania sądowe uznane następnie za bezprzedmiotowe z powodu wydania aktu administracyjnego eliminującego z obrotu prawnego zaskarżoną przez nich decyzję od tych skarżących, ze skargi których postępowanie sądowe zostało umorzone jako bezprzedmiotowe w trybie art.54 § 3 p.p.s.a. W ocenie sądu brak jest powodów usprawiedliwiających odmienne traktowanie skarżących znajdujących się w dwóch przedstawionych wyżej sytuacjach. Literalna wykładnia przepisu art.201 § 1 p.p.s.a. naruszałaby wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Dokonanie wykładni systemowej, w poszanowaniu zasad konstytucyjnych pozwala na przyjęcie, że również w sytuacji umorzenia postępowania sądowego na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji , zastosowanie znajdzie przepis art.201 § 1 p.p.s.a. ,co pozwala na zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Dlatego też orzeczono jak punkcie II postanowienia