II SA/Kr 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J.Z. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2008 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1; 2; 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r. -zwanej dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) po rozpatrzeniu wniosku A. K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działce nr 1 w miejscowości Z., gm. T. ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej i wyżej opisanej inwestycji. Odwołanie J. Z. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 21.11.2008 r, ( znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyduje o tym kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). 2/ ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez urbanistę wpisanego na listę izby samorządu zawodowego urbanistów wynika, iż "w obszarze analizowanym, znajduje się zlokalizowany na działce nr 2 budynek mieszkalny, którego parametry pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy". Poza tym budynkiem mieszkalnym w obszarze analizowanym znajduje się również budynek gospodarczy. Wysokości tych budynków to odpowiednio 9 m oraz 4 m. Dachy istniejących budynków jedno lub dwuspadowe o kącie nachylenia do 45°. Z dokonanych ustaleń wynika także, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, działka nr 1 z uwagi na powierzchnię (20 arów) oraz klasoużytek (Rlllb) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, a inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Dokonana analiza, sporządzona przez uprawnionego urbanistę, prowadzi do wniosku, że prawidłowym jest ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, a także, z uwagi na brak kanalizacji sanitarnej dla budowy szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym. 3/ na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, iż toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 1. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma bowiem wpływu na prawa rzeczowe dotyczące nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy), w tym również na prawa związane z własnością gruntu, a w szczególności ustaleniem przebiegu granic nieruchomości. W sytuacji gdy strona ubiegać się będzie o udzielenie pozwolenia na budowę, to na tym etapie postępowania niezbędnym jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wówczas istotnym jest jak przebiegają granice nieruchomości. Na tym etapie sporządzany jest także projekt zagospodarowania, w którym to projekcie następuje umiejscowienie budynku na danej działce. Zatem dopiero przy kolejnym etapie postępowania kwestia przebiegu granic może mieć znaczenie. 4/ podział działki nr 3 stanowiącej drogę gminną na działki nr 4 nie ma dla ustalenia warunków zabudowy znaczenia, bowiem nie ulega wątpliwości, że dojazd do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywał się będzie z drogi gminnej stanowiącej uprzednio przed podziałem działkę nr 3. Możliwości poruszania się po tej drodze gminnej nikt nie kwestionuje. Odnośnie braku możliwości dojazdu z wykorzystaniem działki nr 5 wskazać należy, że działka ta stanowi współwłasność A. K. i w związku z tym może być przez współwłaściciela wykorzystywana również jako droga dojazdowa. Fakt, że droga ta nie jest urządzona nie ma znaczenia dla okoliczności, że poruszanie się po tej działce przez jej współwłaściciela jest możliwe. Stwierdzić również należy, że według wypisu z rejestru gruntów, a także mapy znajdujące się w aktach sprawy, działka ta oznaczona jest symbolem "dr", a więc stanowi drogę w rozumieniu przepisów określających zasady tworzenia rejestru gruntów. 5/ A. K. w postępowaniu występuje przez przedstawiciela ustawowego tj. ojca K. K., który złożył podpis pod wnioskiem wszczynającym postępowanie. Zaskarżona decyzja, jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], doręczona została przedstawicielowi ustawowemu A. K. tj. matce – J. K., a zatem doręczenie tej decyzji odbyło się w sposób prawidłowy. Odnośnie przebiegu gazociągu, który, jak wskazuje J. Z. w piśmie z dnia 22.10.2008r. przebiegać miałby w kolizji z planowaną lokalizacją budynku mieszkalnego wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji tego gazociągu zostało, wobec wycofania wniosku, umorzone. Okoliczność ta powinna być znana J. Z., bowiem złożyła odwołanie od decyzji Wójta Gminy T. o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu m. innymi przez działkę stanowiącą własność odwołującej się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła J. Z. i precyzując żądania skargi na rozprawie w dniu 15.05.2009 r., w kierunku uchylenia decyzji obu orzekających organów podniosła, że : - otrzymała decyzję Wójta Gminy T. o umorzeniu postępowania w sprawie przebiegu gazociągu i złożyła od niej odwołanie, ale Kolegium wiedziało, orzekając w tym samym składzie, że decyzją z dnia [...].02.2008r., uchylona została decyzję Wójta w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania, słusznie podnosząc, że po pierwsze decyzja Wójta Gminy T. z dnia [...]-05-2008r., nigdy nie była decyzją ostateczną, a po drugie brak było pełnomocnictwa zastępcy dyrektora do spraw inwestycji "A" w W. Oddział w S. w zakresie umocowania do działania w imieniu "A" S.A. w W. w zakresie co do cofnięcia wniosku. - z powyższych względów prosi o ponowne, wnikliwe przeanalizowanie całości materiałów w sprawie, bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazociągu wysokociśnieniowego oraz zagospodarowania odwiertów L. i L. II nie zostało zakończone. - prosi o sprawdzenie, czy wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi wymogami prawa, również w zakresie dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] oraz przed Wójtem Gminy T. organem l instancji prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia, na wniosek "A" S.A. w W. Oddział S. Zakład "B", lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci [...] wysokociśnieniowego oraz zagospodarowania odwiertów L. l i L. II Przedmiotowy [...] przebiegać ma m. innymi przez działkę J. Z.. Na skutek odwołania m.in. J. Z. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2008r, (znak: [...]) w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie doszło do wycofania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mianowicie w dniu 19 września 2008r. do organu l instancji wpłynęło pismo podpisane przez Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycji "A" SA W. Oddział w S. z dnia [...] sierpnia 2008r., z którego to pisma wynika, iż zawiera wniosek o umorzenie prowadzonego przez organ l instancji postępowania. Wobec tego Wójt G T. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. J. Z. złożyła odwołanie od decyzji umorzeniu postępowania i na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy T. i przekazało sprawę organowi l instancji ponownego rozpatrzenia. Powyższa okoliczność, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce sąsiedniej oznaczonej nr 1 przez którą również planowany był przebieg wskazanego wyżej gazociągu. Gazociąg ten przebiegać miał przy granicy działki nr 1. Obecnie, na skutek wycofania wniosku o ustalenie lokalizacji na budowę gazociągu, ta okoliczność nie ma znaczenia dla rozpatrzenia wniosku złożonego przez A. K. reprezentowaną przez przedstawiciela ustawowego K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kontrola legalności decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem kanalizacyjnym. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Z art. 61 ust. 1 co dopiero cytowanej ustawy, wynika generalna zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy, następuje po stwierdzeniu występowania łącznie przesłanek, iż: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w zależności od położenia terenu m.in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Ustawodawca zdając sobie sprawę, z faktu, że ustalenie przesłanek warunków zabudowy wymaga wiedzy fachowej - postanowił, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy powierzyć osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Oczywiście taki projekt musi być poprzedzony ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez rzeczoznawcę (osobę o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy). Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji odwołuje się do "znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez urbanistę" ale rzecz w tym, że takiej analizy w aktach sprawy nie ma, a na rozprawie przed Sądem w dniu 15.05.2009 r., pełnomocnik Kolegium stwierdził, że "cała analiza urbanistyczna zawarta jest na karcie 54 akt sprawy opieczętowana jest adnotacją załącznik graficzny nr 2 do decyzji dnia [...] września 2008 roku", przyznając, że inną analizą organy nie dysponowały. Nie można uznać, aby załącznik do decyzji o którym wyżej mowa był jakąkolwiek analizą- dającą podstawy do takiego rozstrzygnięcia jakie zawiera decyzja organu l instancji. Jest to tym bardziej istotne, że skarżąca kwestionuje jakoby teren, na którym ma być realizowana inwestycja miał dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., przesądza o tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy musi wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie tych warunków, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie, ani w decyzji organu l instancji ani w decyzji organu II instancji nie ma informacji, że taki obszar został wyznaczony. Wyznaczono go wyłącznie w załącznikach do decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. "W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Jak to powiedziano wyżej Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zarzuty skargi związane z umorzeniem postępowania w sprawie przebiegu gazociągu o tyle mogą mieć znaczenie dla sprawy o ile mają wpływ na ustalenie warunków zabudowy dz. ewid. 1 położonej w miejscowości Z. Skoro wniosek o ustalenie lokalizacji na budowę gazociągu został cofnięty, jak twierdzi Kolegium, to kwestia formalnego zakończenia postępowania nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Znaczenie dla sprawy ma natomiast fakt, czy teren na którym ma być zlokalizowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. W odwołaniu skarżąca, zarzucała, że "działka nie ma dokładnie ustalonego dostępu do drogi gminne/'. Kolegium dostrzegając tę przesłankę w tym zakresie nie czyni żadnych ustaleń (podobnie zresztą jak organ l instancji). Sąd w składzie orzekającym reprezentuje pogląd, że w art. 61 ust. 1 pkt. 2) ustawy o planowaniu z 2003 r., chodzi o dostęp faktyczny a nie prawny. Nie ma żadnych podstaw do żądania aby na tym etapie postępowania - wnioskodawca miał wykazywać, że ten dostęp jest także prawnie zagwarantowany. Ustawodawca podaje legalną definicję "dostępu do drogi publiczne/' ( art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Według tej definicji jest to bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Gdyby przyjąć, że chodzi także o dostęp prawnie zagwarantowany to jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - wnioskodawca (gdy teren nie ma dostępu do drogi publicznej) musiałby występować o ustalenie drogi koniecznej. Rzecz w tym, że przeprowadzenie drogi koniecznej musi nastąpić z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władnącej oraz z najmniejszym obciążeniem gruntów nieruchomości obciążonej ( art. 145 § 2 kc). Tymczasem Sąd powszechny rozpatrujący wniosek o ustanowienie drogi koniecznej nie zna jeszcze potrzeb nieruchomości władnącej - bo nie wiadomo czy i jakim obiektem będzie ona zabudowana a nawet czy w ogóle będzie zabudowana bo złożenie wniosku o ustalenie warunków nie przesądza, że musi on zostać uwzględniony. W trakcie następnego etapu inwestycyjnego tj. w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę -inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane to tyle samo co dysponowanie nieruchomością która ma dostęp do drogi publicznej i koniecznej infrastruktury - a więc po uzyskaniu warunków zabudowy inwestor będzie mógł wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla zrealizowania inwestycji której najogólniej mówiąc parametry określa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Tak więc ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione okoliczności i w tym zakresie uzupełnią materiał dowodowy, na podstawnie którego dokonają ustaleń faktycznych i dokonają właściwej subsumcji. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.