II SA/Kr 150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr 150/11 Krupa U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z 17 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 119, art. 121 i 122 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 4. 07. 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (Dz. U. Nr 47, poz. 281 z późn. zm.) nałożył na właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] i [...] w W. – S. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 23 kwietnia 2009 r. W punkcie 2 organ nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny wraz z opłatą w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia i wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 22 stycznia 2007 r. wydał decyzję zakazującą użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] i [...] w W. oraz zarządzającą wykonanie następujących czynności: umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonania niezwłocznie doraźnych zabezpieczeń – zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia, zabezpieczenia budynku przed dostępem osób niepowołanych. Roboty zabezpieczające należało wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, a o ich wykonaniu niezwłocznie w terminie do 1 miesiąca powiadomić organ, przedkładając oświadczenie osoby nadzorującej roboty. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości organ uzasadnił tym, że kara jest jednorazowa, stąd powinna być skuteczna i prowadzić do natychmiastowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji, powodując eliminację zagrożenia lub co najmniej jego zminimalizowanie. Nadto organ wskazał, że co prawda zobowiązany przedłożył oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu zabezpieczeń, jednak obiekt nie został opróżniony i stanowi zagrożenie dla osób zidentyfikowanych tj. jego mieszkańców oraz niezidentyfikowanych, które przebywają w obiekcie lub w jego pobliżu. Zażalenie na wyżej opisane postanowienie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył S. K.. Wskazał, że zażalenie jest uzasadnienie z uwagi na treść art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podniósł, że budynek, którego dotyczył tytuł wykonawczy nie jest przez niego użytkowany i zostały podjęte wszelkie dopuszczalne prawem środki, aby zapobiec jego użytkowaniu przez inne osoby. Wskazał, że umieścił stosowne tablice ostrzegawcze, wypowiedział wszystkim lokatorom umowy najmu lokali mieszkalnych, a następnie ze względu na to, że lokatorzy nie chcieli się dobrowolnie wyprowadzić uzyskał prawomocne wyroki nakazujące ich eksmisję. Jednakże sąd nie opatrzył ich klauzulą wykonalności odraczając jej wydanie do momentu zawarcia przez Gminę [...] umów z dotychczasowymi mieszkańcami budynku o najem lokali socjalnych. Mimo, że odwołujący zawiadomił Gminę [...] o decyzji PINB w W. zakazującej użytkowania przedmiotowego budynku Gmina nie zaproponowała lokatorom innych mieszkań. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 27 sierpnia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wskazał, że grzywna została orzeczona zgodnie z art. 121 § 2 pkt 4 cyt. ustawy. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości zostało, w ocenie organu odwoławczego, przez organ I instancji było uzasadnione. Nadto podniósł, że zaskarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny oraz wykonania obowiązku wraz ze stosownymi pouczeniami. Odnośnie argumentacji podniesionej w zażaleniu organ wskazał, że uwagi dotyczące niewykonalności obowiązku stanowią w istocie zarzut, który podlega rozpoznaniu w odrębnym trybie i który został rozpatrzony postanowieniem z 3 sierpnia 2009 r. Nadto organ pouczył o treści art. 125 i 126 cyt. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył S. K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 119 § 1 i art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 i art. 8 kpa. Wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powołał te same okoliczności co podniesione w zażaleniu. Dodatkowo podniósł, że skarżącemu został doręczony tytuł wykonawczy z 23 kwietnia 2009 r. dotyczący wykonania decyzji z 22 stycznia 2007 r. W związku z powyższym 23 czerwca 2009 r. skarżący przesłał organowi oświadczenie osoby nadzorującej roboty zabezpieczające przedmiotowego budynku z 30 marca 2009 r., w którym zostało stwierdzone wykonanie następujących czynności: umieszczenie na budynku tablicy informującej o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania i zabezpieczenie budynku przed dostępem osób niepowołanych poprzez wykonanie balustrad drewnianych i oznakowanie dodatkowymi tablicami. Nadto skarżący wskazał, że od 18 maja 2006 r. prowadził korespondencję z Gminą [...] w celu znalezienia lokatorom mieszkań zamiennych na czas przeprowadzenia remontu budynku. Przedsięwziął zatem wszystkie możliwe działania w celu wykonania decyzji z 22 stycznia 2007 r. Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 32 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego obowiązek opróżnienia lokalów przez mieszkańców i tym samym zapewnienie lokalu zamiennego spoczywa na gminie. Podniósł również, że zarzut odnośnie postępowania egzekucyjnego nie został rozpatrzony, albowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 27 sierpnia 2009 r. uchylił postanowienie organu I instancji wydane w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że skarżący uchyla się od wykonania nałożonego na niego decyzją PINB w W. z 22 stycznia 2007 r. obowiązku. Nadto podniósł, ż organ egzekucyjny uprawniony jest do badania wniosku o wszczęcie egzekucji pod względem formalnym, nie jest natomiast uprawniony do kontrolowania zasadności i wymagalności obowiązku którego tytuł dotyczy. Nadto podniesiony w skardze zarzut niewykonalności obowiązku określonego tytułem wykonawczym nie może stanowić przedmiotu badania w ramach prowadzonego postępowania zażaleniowego, które ogranicza się wyłącznie do badania zasadności i prawidłowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji z art. 119 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2). Stosownie do art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a grzywna w celu przymuszenia, z zastrzeżeniem § 5 nie może przekraczać 10 000,00 zł (§ 2), natomiast jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą za zadanie nakłonić zobowiązanego poprzez finansową dolegliwość do określonego zachowania. Na powyższe wskazuje treść art. 125 § 1 i 2 cyt. ustawy, który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzenia (§ 1), przy czym postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego (§ 2) natomiast zgodnie z art. 126 zd. pierwsze ustawy - na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Trzeba również wskazać, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. organ administracyjny przystępując do czynności egzekucyjnych zobowiązany jest doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy i postanowienie o nałożeniu grzywny. Już na wstępie - odnosząc się do zarzutu skargi o niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 23 kwietnia 2009 r. – należy stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje prawidłowość postępowania w zakresie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z 22 stycznia 2007 r., i na tym etapie nie jest uprawniony do badania wykonalności obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu doręczono w dniu 23 marca 2009 r. (w trybie art. 43 kpa – co wynika z przedłożonej do akt administracyjnej sprawy kserokopii pocztowego potwierdzenia odbioru) upomnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 11 marca 2009 r. Tytuł wykonawczy wystawiony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 kwietnia 2009 r. i w tym samym dniu doręczony skarżącemu. Przedmiotowy tytuł wykonawczy wystawił wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy z 23 kwietnia 2009 r. został wystawiony zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22. 11. 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541) oraz zawiera wszystkie elementy wskazane z art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym oznaczenie wierzyciela, wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego i jego adresu, treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, ze obowiązek jest wymagalny, a także określenie wysokości należności pieniężnej, terminu od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, datę wystawienia tytułu podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz odciski pieczęci urzędowej wierzyciela, pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Nadto w postanowieniu z 17 lipca 2009 r. organ egzekucyjny wskazał, że z oświadczenia osoby uprawnionej wynika, że zostały wykonane zabezpieczenia wskazane w decyzji PINB w W. z 22 stycznia 2007 r. natomiast budynek przy ul. [...] nr [...] i [...] w W. nie został opróżniony, a taki obowiązek również został nałożony ww. decyzją. Należy podkreślić, że niewykonanie przez skarżącego obowiązku nałożonego w decyzji z 22 stycznia 2007 r. w zakresie opróżnienia z mieszkańców przedmiotowego budynku w dacie wydania postanowienia I i II instancji nie stanowi kwestii spornej, gdyż zarówno w zażaleniu od postanowienia I instancji i w skardze S. K. wskazuje, iż lokatorzy budynku przy ul. [...] nr [...] i [...] nie wyprowadzili się. W tej sytuacji, w ocenie Sądu organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie uzasadnił jej wysokość poprzez wskazanie, że skuteczny środek egzekucyjny powinien skłaniać zobowiązanego do podjęcia obowiązku wynikającego z decyzji. Nadto organ egzekucyjny wskazał, że niewykonany obowiązek przez S. K. wiąże się z zagrożeniem życia ludzkiego, a sama grzywna może być nałożona. jednorazowo Powyższe okoliczności oraz fakt, iż przez ponad 2 i pół roku skarżący nie wykonał wszystkich obowiązków nałożonych w decyzji z 22 stycznia 2007 r. uzasadnia zatem nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez organy I i II instancji dyspozycji z art. 7 i 8 kpa. Artykuły te bowiem stanowią o obowiązku stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli(art. 8). Uwzględniając wagę i charakter nałożonego, a niewykonanego przez skarżącego do dnia wydania postanowienia organu II instancji obowiązku oraz długi okres, od wydania decyzji z 22 stycznia 2007 r. organy nie uchybiły ww. zasadom. Zasada z art. 7 kpa stanowiąca, że organy stoją na straży praworządności zobowiązuje bowiem organy w tym egzekucyjne do podejmowania działań przewidzianych prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 kpa trzeba natomiast wskazać, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami prawa procesowego w tym postępowania egzekucyjnego w administracji - jak to miało miejsce w sprawie poddanej sądowej kontroli - stanowi przykład działania zgodnego z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s. a. orzekł jak w sentencji.