II SA/Kr 150/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. M. kwotę [...]zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Olkuski decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. wniósł przeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości Zederman w Olkuszu na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości Zederman na działce nr [...] jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów osadniczych w Zedermanie i Kogutku zatwierdzonego uchwałą nr LV/610/2002 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 r. ponieważ na podstawie § 20 ust. 2 pkt 2 b ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu realizacji systemu kanalizacji zbiorczej, ze względu na położenie terenów objętych planem w strefie ochronnej zbiornika wód podziemnych Olkusz – Zawiercie obowiązuje zasada gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z wywozem ścieków do punktu zlewnego lub indywidualnego oczyszczania ścieków (przydomowych oczyszczalni) z zakazem rozsączania do gruntu. W związku z powyższym zapisem nie istnieje możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, która za pomocą drenażu rozsączającego wprowadza ścieki do gruntu. Wobec czego należało wnieść sprzeciw do wskazanego zgłoszenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. M. podnosząc, że się z nią nie zgadza. Stwierdził, że przydomowe oczyszczalnie ścieków zapewniają taki sam poziom ochrony środowiska co zbiorowe oczyszczalnie ścieków. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie, określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Planowana inwestycja została usytuowana w terenie dla którego w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zagospodarowania obszaru jako generalną zasadę obowiązującą w zakresie odprowadzenia ścieków w § 20 ust. 2 pkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano realizację zbiorczego systemu kanalizacji sanitarnej obejmującej wszystkie tereny osadnicze wraz z terenami usług i działalności gospodarczej zlokalizowane na przedmiotowym terenie, ze sprowadzeniem ścieków na wysokosprawną oczyszczalnię ścieków zlokalizowaną po zachodniej stronie wsi Zederman (poza granicami opracowania niniejszego planu). Dla jej lokalizacji są rezerwowane dwie możliwości wg. wariantu I oczyszczalnia "Zederman", wg. wariantu II oczyszczalnia "Zimnodół" wspólna dla wsi Zimnodół i Zederman, 14 Kogutek, zlokalizowaną we wsi Zimnodół w odległości około 1,5 km od granic opracowania niniejszego planu. Sposób odprowadzania ścieków bytowych z budynków mieszkalnych należy każdorazowo określić w oparciu o warunki miejscowe, biorąc pod uwag obowiązujące na terenie inwestycyjnym przepisy prawa. W miejscowym planie dla obszaru miejscowości Zederman w terenie, na którym położona jest działka [...] jednoznacznie określono sposób odprowadzania ścieków sanitarnych w § 20 ust. 2 pkt 2 b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu realizacji systemu kanalizacji zbiorczej, ze względu na położenie terenów objętych planem w strefie ochronnej zbiornika wód podziemnych Olkusz – Zawiercie obowiązuje zasada gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z wywozem ścieków do punktu zlewnego lub indywidualnego oczyszczania ścieków (przydomowych oczyszczalni) z zakazem rozsączania do gruntu. Akt prawotwórczy jakim jest plan ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie i normy w nim zawarte i obowiązuje od chwili ogłoszenia lub po upływie vacatio legi – zatem podstawą wydania decyzji administracyjnych dla obszaru planowanej inwestycji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa jednoznacznie warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. M. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł, że wymuszanie na inwestorze rezygnacji z budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na rzecz szamba jest niezrozumiałe w odniesieniu do zapisów prawa Unii Europejskiej. W ocenie skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotknięty jest wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji organu administracji - Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji - Starosty Olkuskiego, którą to decyzją organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalnio ścieków. Zdaniem organów obu instancji, budowie tego obiektu sprzeciwiają się zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w obszarze objętym zgłoszeniem przewiduje do czasu realizacji kanalizacji zbiorczej nakaz gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z wywozem ścieków do punktu zlewnego lub indywidualnego oczyszczania ścieków (przydomowych oczyszczalni) z zakazem rozsączania do gruntu. Ponieważ zgłoszenie obejmuje budowę przydomowej oczyszczalni ścieków odprowadzającej oczyszczone ścieki za pomocą drenażu rozsączającego do gruntu, jej budowa jest sprzeczna z zapisami planu. Stanowisko to zdaniem sądu jest wadliwe. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.(dalej; ustawa) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Przepis art. 30 stanowi, iż zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28 tj. budowa między innymi przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Formalnie zatem sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. W ocenie sądu jednakże, kwestia możliwości zgłoszenia legalnego tj. zgodnego z obowiązującym prawem sprzeciwu wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, mianowicie, czy formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyżej niż tzw. prawo miejscowe. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczność aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 20 ust. 2 pkt 2 b), iż na obszarze, w którym zlokalizowane miało być przedsięwzięcie objęte przedmiotowym zgłoszeniem, do czasu realizacji systemu kanalizacji zbiorczej, obowiązuje zasada gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z wywozem ścieków do punktu zlewnego lub indywidualnego oczyszczania ścieków (przydomowych oczyszczalni) z zakazem rozsączania do gruntu, należało skonfrontować z przepisami rangi ustawowej. Mianowicie przepis art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten (rangi ustawowej) wyraźnie wskazuje, iż jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. W orzecznictwie, w analogicznych sprawach (sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków motywowany sprzecznością inwestycji z zapisami prawa miejscowego dopuszczającego jedynie gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) wielokrotnie podkreślano, iż zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 49/10 wskazał, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu – rangi ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001 r.Nr 142 poz. 1591 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 II SA/Gd 181/09, WSA Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 194/09, WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r. II SA/Op 207/17). Jeżeli zatem ustawa zawiera wprost regulacje dopuszczającą dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zabierać zapisów negujących możliwość ich realizacji. Dochodzi wtedy bowiem do kolizji norm prawnych. Norma wyższego rzędu (ustawa) dopuszcza urządzenie, norma niższego rzędu zakazuje jego budowy i eksploatacji. W tej sytuacji pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. Organ nie powinien swego rozstrzygnięcia oprzeć o zapis planu miejscowego jawnie sprzecznego z ustawą. Na pewno zaś sąd nie może rozstrzygnięć takich akceptować. Nieuzasadnionym wydaje się przyjęcie, iż jedynie eliminacja z planu miejscowego zapisu niezgodnego z prawem w drodze skargi na plan, daje na przyszłość możliwość legalnego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, którą plan ten wyklucza. Dokonując bowiem oceny legalność decyzji, która organ zgłasza sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, sąd ma obowiązek badania nie tylko jej formalnej strony (czy była formalna podstaw do zgłoszenia sprzeciwu) ale merytorycznie ocenia czy podstawa prawna sprzeciwu nie jest sprzeczna z przepisem hierarchicznie wyższym. Jeżeli kontrola dokonana w tym zakresie wykaże, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami planu miejscowego a unormowaniem ustawowym, obowiązkiem sądu jest wydać orzeczeniu w oparciu o zapis rango wyższej – ustawowej. W przeciwnym razie kontrola ta nie miałaby merytorycznego a jedynie formalny charakter. W ocenie sądu nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu (np. dopuszczą tylko gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) czy zakazują stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. jak w niniejszym postępowaniu - przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu). Istotą jest, że plan miejscowy nie może zabierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, których dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza rozwiązania także inne. W obu przypadkach skutek jest ten sam. Sprzeciw zgłoszony przez organ zawsze należy ocenić jako sprzeciw zgłoszony w oparciu o nielegalną regulację normatywną. Sam sprzeciw zatem także nie ma waloru legalności. Przenosząc wyżej zaprezentowany wywód na grunt sprawy ocenianej przez sąd, wskazać należy, iż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego organ zgłosił sprzeciw do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jest sprzeczny z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten bowiem dopuszcza budowę i eksploatacje przydomowych oczyszczalni ścieków, także tych które za pomocą drenażu rozsączającego wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu (co jest normalnym, typowym rozwiązaniem) jeżeli oczyszczalnia taka spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych. Dodać można także, iż zgodnie z art. 33 ustaw z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.) właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (ust 1). Prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej (ust 2). Zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę (ust 4 pkt 2). Analogiczne zapis (aczkolwiek w inaczej zredagowane) zabierała w art. 36 obowiązująca na datę wydawania skarżonej decyzji a aktualnie już nieobowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Także więc w oparciu o regulacje zawarte w ustawie prawo wodne (aktualnej i poprzednio obowiązującej) wprowadzanie oczyszczonych ścieków do gruntu w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę jest działaniem legalnym – dopuszczalnym ustawowo. Zapisy prawa miejscowego nie mogą zatem legalnie wykluczać czy ograniczać rozwiązań technicznych jakie ustawowo są dopuszczalne. Sprzeciw zgłoszony w oparciu o taki zapis stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).