II SA/Kr 150/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję nr 583/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 listopada 2025 r. znak: WOB.7721.273.2025.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Krakowie (dalej: MWINB) z dnia 17 listopada 2025 r. nr 583/2025 znak: WOB.7721.273.2025.JKUR utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) nr 116/2025 r. z dnia 7 sierpnia 2025 r., znak: PINB.7355.II.58.BU.2020.OH, którą nakazano T. S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B. o konstrukcji drewnianej szkieletowej, wspartej na fundamencie betonowym o dachu dwuspadowym krytym blachodachówką, posiadającego wymiary zewnętrzne 3,75 m x 4,8 m - zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) PINB wstrzymał budowę opisanego powyższej budynku gospodarczego i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Organ I instancji zakwalifikował obiekt jako budynek gospodarczy, którego budowa nie wymagała wprawdzie uzyskania pozwolenia na budowę, wymagała jednak zgłoszenia, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Skoro inwestor zgłoszenia takiego nie dokonał, budynek stanowi samowolę budowlaną, uzasadniającą wdrożenie postępowania nadzorczego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane następnie w mocy postanowieniem MWINB z dnia 7 grudnia 2021 r. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 280/22 oddalono skargę na powyższe postanowienie. Skarga kasacyjna została z kolei oddalona wyrokiem NSA z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2139/22. Inwestor złożył wniosek o legalizację budynku w dniu 16 kwietnia 2025 r. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2025 r. PINB nakazał rozbiórkę powyższego budynku gospodarczego na podstawie art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., zwanej dalej: P.b.). W odwołaniu inwestor zakwestionował ustalenie, że budynek gospodarczy został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej. Wskazał też na nieprawidłowości w doręczeniach, które odbywały się niekiedy na jego adres, a niekiedy na adres jego pełnomocnika. Zdaniem odwołującego został on również niedostatecznie jasno poinformowany o możliwości legalizacji samowoli budowlanej, gdyż stosownego pouczenia zabrakło w postanowieniu MWINB utrzymującym w mocy postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kwestia kwalifikacji spornego obiektu została ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem MWINB z dnia 7 grudnia 2021 r., a ocenę tą podzieliły orzekające w sprawie sądy administracyjne. Wynika stąd, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. na realizację spornego budynku gospodarczego wymagane było skuteczne zgłoszenie robót budowlanych, którego to zgłoszenia inwestor nie dokonał. Powyższa samowola budowlana pociągała za sobą w świetle art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. konieczność wstrzymania robót budowlanych, co znalazło wyraz w postanowieniu PINB z dnia 28 stycznia 2021 r. W postanowieniu tym skarżący został pouczony o możliwości złożenia wniosku o legalizację, a wbrew jego zarzutom, brak ponowienia pouczenia w rozstrzygnięciu organu odwoławczego nie stanowiło uchybienia procesowego. Skarżący złożył wprawdzie w dniu 16 kwietnia 2025 r. wniosek o legalizację, jednakże po terminie, który upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. Termin ten należy liczyć zgodnie z art. 48a P.b. od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stało się ostateczne. W tym miejscu organ zaznaczył, że PINB błędnie obliczył ten termin, jednak nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Brak złożenia wniosku o legalizację, pociąga za sobą konieczność wydania nakazu rozbiórki, co wprost wynika z art. 49e pkt 1 P.b. Organ odwoławczy przyznał natomiast rację skarżącemu, który zarzucał uchybienia w zakresie doręczeń przesyłek. Pomimo, że w aktach sprawy znajduje się udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo, postanowienie MWINB z dnia 7 grudnia 2021 r. zostało doręczone skarżącemu osobiście. Z kolei decyzję PINB z dnia 7 sierpnia 2025 r. doręczono na ręce pełnomocnika, pomimo, że zakres udzielonego mu pełnomocnictwa nie obejmował tej sprawy. W opinii organu odwoławczego uchybienia powyższe nie miały jednak wpływu na ograniczenie praw skarżącego, który brał aktywny udział w postępowaniu, składał środki odwoławcze, a wcześniej również skargę i skargę kasacyjną. Nie poniósł zatem negatywnych skutków procesowych, przez co doręczenie decyzji organu I instancji należy uznać za skuteczne. T. S. złożył skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1. art. 24 § 3 w zw. z art 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku o wyłączenie M. G. od rozpoznania sprawy w toku postępowania przed organem I instancji, mimo uprawdopodobnienia przez skarżącego okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje rażącym naruszeniem prawa pozwalającym stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji; 2. art. 33 § 2, art. 40 § 1 i 2 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie i przyjęcie, iż brak skutecznego doręczenia stronie pism i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy gdy strona działająca osobiście wnosi w terminie środki zaskarżenia, bez należytego rozpoznania negatywnych skutków procesowych dla strony w zakresie korzystania z innych uprawnień, w szczególności możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego, 3. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak właściwego wykonania obowiązku informacyjnego co do możliwości złożenia przez strony wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, w ramach postępowania o wstrzymaniu budowy określonego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, 4. art. 6. art. 7. art. 8. art. 11 i 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, iż organ w toku postępowania o nakazanie rozbiórki jest zwolniony z właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia właściwego charakteru obiektu na nieruchomości skarżącego, a to w związku z wiążącym organ wyrokiem sądu administracyjnego wydanym na gruncie postępowania o wstrzymanie budowy, co prowadziło do błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skutkujących uznaniem, iż przedmiotowy obiekt wymagał zgłoszenia, podczas gdy odpowiada on definicji budynku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit, a Prawa budowlanego i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy jego budowa nie podlega zgłoszeniu organowi administracji. Mając na uwadze wyżej sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa, wydana w oparciu o art. 49e pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Kwestię terminu złożenia wniosku o legalizację reguluje art. 48a P.b. Co do zasady wniosek ten składa się w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jednakże zgodnie z ust. 3, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie przedłożą, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 3 P.b. ma zatem charakter związany co oznacza, że w razie ziszczenia się przesłanki w nim przewidzianej organ zobowiązany jest do wydania decyzji o rozbiórce. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Samo zaś złożenie wniosku o legalizację czy przedłożenie dokumentów legalizacyjnych jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1425/25, z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1506/25, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1326/25). Do wydania nakazu rozbiórki na podstawie cyt. przepisu konieczne jest zatem zbadanie dwóch przesłanek: czy wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym pouczono o możliwości legalizacji oraz czy złożony został skutecznie wniosek o legalizację. W przedmiotowej sprawie postanowienie wstrzymujące roboty zostało wydane i ma walor ostateczności, a także prawomocności, a złożony przez skarżącego wniosek o legalizację był spóźniony. Zgodnie z powołanym powyżej art. 48a ust. 3 P.b., wobec tego, że skarżący złożył zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin na złożenie wniosku o legalizację biegł od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Jasna językowo treść art. 48a ust. 3 P.b. wiąże moment rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację z uzyskaniem przez postanowienie o wstrzymaniu budowy przymiotu ostateczności, a nie prawomocności, a prawnie dopuszczalne jest toczenie się jednocześnie postępowania legalizacyjnego, oraz sądowoadministracyjnego postępowania weryfikującego prawidłowość postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. II OSK 931/24). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wskazał sposób obliczenia terminu złożenia wniosku o legalizację. Postanowienie organu II instancji, jako postanowienie, od którego nie przysługuje odwołanie, staje się ostateczne z dniem jego wydania. Warunkiem prawnym wejścia takiego postanowienia do obrotu jest jednak jego doręczenie stronie (art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13). Dlatego też jeżeli ustawodawca wyznacza stronie określony termin na dokonanie czynności liczony od dnia, kiedy rozstrzygnięcie stało się ostateczne, to w przypadku rozstrzygnięć organu II instancji termin ten należy liczyć od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia, a nie od dnia jego wydania (art. 8 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a.). Skoro zatem tak obliczony termin na złożenie wniosku o legalizację upływał w dniu 26 stycznia 2022 r., a skarżący złożył taki wniosek w dniu 16 kwietnia 2025 r., to jest on bezskuteczny. Termin określony w art. 48a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter ustawowego, zawitego terminu procesowego, zaś w przypadku tego rodzaju terminów ich długość i chwila rozpoczęcia biegu są określone bezpośrednio w przepisie ustawy, wobec czego nie mogą one być przez organy czy sądy przedłużane ani skracane. Dokonanie czynności z uchybieniem takiego terminu powoduje jej bezskuteczność, a w rezultacie inwestor, który składa wniosek o legalizację samowoli budowlanej po terminie, nie może skutecznie domagać się od organu wszczęcia procedury legalizacyjnej i rozpatrzenia w tym trybie jego sprawy. W tym zakresie stanowisko judykatury jest jednolite (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Po 241/25). Wbrew zarzutom skarżącego, został on prawidłowo pouczony o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Obowiązki informacyjne, o których mowa w ww. przepisie, dotyczą postanowienia organu pierwszej instancji, mowa w nim bowiem o postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Przepis ten konstruuje zatem zobowiązanie informacyjne organu, który dokonuje wstrzymania budowy, a nie organu rozpatrującego zażalenie. Skoro w niniejszej sprawie organ drugiej instancji utrzymał w całości postanowienie organu pierwszej instancji, które zawierało pouczenie zgodne z treścią art. 48a ust. 1 i 3 P.b., powtórzone następnie in extenso w części wstępnej postanowienia drugoinstancyjnego, w którego pouczeniu z kolei wskazano, że postanowienie MWINB jest ostateczne, to w dostateczny sposób uczyniono zadość obowiązkowi informacyjnemu, który wynika z przepisów prawa. Reasumując tę część rozważań, stwierdzenie przez organ, że zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a jednocześnie bezskutecznie upłynął termin do złożenia wniosku o legalizację, automatycznie rodziło po stronie organu obowiązek nakazania rozbiórki budynku wzniesionego w ramach samowoli budowlanej. Wbrew zarzutom i przekonaniu skarżącego, organ nie tylko nie miał obowiązku badania charakteru wzniesionego budynku oraz tego, czy na jego budowę wymagane było uzyskanie szeroko pojętej zgody budowlanej, ale analiza taka wykraczałaby poza przedmiot niniejszego postępowania. Powyższe kwestie zostały już bowiem zbadane i rozstrzygnięte w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ostateczne postanowienie oraz zawarta w jego uzasadnieniu argumentacja, znalazły akceptację przed sądem administracyjnym w obydwu instancjach. W tej sytuacji, wynikająca z wyroków sądowych ocena prawna jest w świetle art. 153 P.p.s.a. w pełni wiążąca. Ponowne rozstrzyganie w przedmiocie ostatecznie i prawomocnie ocenionych przesłanek prawnych oznaczałoby nieuprawnione otwarcie kolejnej instancji, co nie znajduje uzasadnienia w procedurze. Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 24 § 3 w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku o wyłączenie od rozpoznania sprawy M. G., bowiem z akt administracyjnych nie wynika, aby taki wniosek był w ogóle złożony. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, przeczy temu również organ odwoławczy. Rację miał natomiast skarżący, który zarzucił nieprawidłowe doręczenie mu decyzji organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta została doręczona na ręce R. P., którego pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego nie obejmowało tego postępowania (k. 3 akt adm.). Sąd podziela jednak linię orzeczniczą, wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 46/23, w którym zaakcentowano, że "każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu" (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2145/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2425/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 18/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1117/21). W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który ocenił, że choć decyzja PINB została skierowana wadliwie do rąk pełnomocnika, to błąd ten nie pozbawił strony możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, tj. odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze wspomniano jednak w ogólności o błędach w doręczeniu, bez skonkretyzowania czynności procesowych, czy dowodów, jakie strona zamierzała podjąć, czy przedłożyć organowi, a czego uczynić nie mogła wskutek zarzucanego uchybienia procesowego. Przede wszystkim jednak strona skarżąca nie wykazała, że gdyby do uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego strona skarżąca nie wykazała. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tym bardziej nie miały wpływu zarzuty stawiane w związku z wadliwym doręczeniem ostatecznego i prawomocnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, którego analiza nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.