II SA/Kr 1502/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 marca 2010 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył prowadzone z wniosku R. i L. K. postępowanie w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr [...], [...], [...] w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu PINB podał, że przeprowadził w dniu 30 lipca 2009 r. oględziny na terenie obejmującym działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...], w toku których ustalono, że działka nr [...] w B. posiada ogrodzenie trwałe z płyt betonowych, prefabrykowanych osadzonych na słupach betonowych prefabrykowanych. Ogrodzenie jest wykonane w linii istniejącego cokołu betonowego od strony północnej wzdłuż drogi osiedlowej. Na długości 13,90 m ogrodzenie graniczy z drogą, a na pozostałym odcinku z działką będącą własnością L. K.. Na odcinku graniczącym z drogą ogrodzenie wykonane jest na istniejącym wcześniej cokole betonowym, a na odcinku graniczącym z działką L. K. nie posiada cokołu. Wysokość ogrodzenia wraz z cokołem wynosi 2,01 m, a na odcinku graniczącym z działką L. K. wynosi 2,09 m. Na podstawie informacji uzyskanej w Starostwie Powiatowym w B. PINB w B. ustalił, że w dniu 20 maja 2009 r. K. B. dokonała zgłoszenia "robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego - na działce nr [...] w B. - ogrodzenia od strony drogi miejskiej - działki nr [...] - ul. P. w B.", przedkładając niezbędne uzgodnienie. PINB uznał, że w świetle dokonanych ustaleń postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ ogrodzenie na odcinku pomiędzy działkami stanowiącymi własność prywatną ([...] i [...]) nie przekracza wysokości 2,20 ma, zaś w stosunku do odcinka ogrodzenia pomiędzy działką [...], a należącą do Gminy działką nr [...] R. i L. K. nie przysługuje interes prawny. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli R. K. i L. K., którzy zarzucili, że PINB w B. umorzył postępowanie bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, takich jak usytuowanie ogrodzenia i jego zgodność z wymaganiami technicznymi dla tego rodzaju obiektów. Ponadto zarzucili brak ustalenia następców prawnych zmarłego J. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 2 marca 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, umarzając postępowanie, nieprawidłowo wskazał jednocześnie dwa rodzaje przesłanek, odnosząc je do poszczególnych części przedmiotowego ogrodzenia tj.: 1) przesłankę o charakterze przedmiotowym wobec ogrodzenia w części między prywatnymi działkami nr: [...] i [...], wskazując, że z uwagi na parametry ogrodzenia kwestia jego budowy nie podlega reglamentacji administracyjnej w świetle przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz 2) przesłankę o charakterze podmiotowym wobec ogrodzenia w części między prywatną działką inwestora o nr [...] a działką nr [...] pełniącą funkcję drogi dojazdowej stanowiącą własność Gminy. WINB podkreślił, że sprawa legalności przedmiotowego ogrodzenia była rozpatrywana w ramach jednego postępowania i dlatego, zdaniem organu odwoławczego, PINB w B. winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania wyłącznie na podstawie przesłanki podmiotowej. W ocenie WINB organ I instancji nie był uprawniony do rozstrzygania w ramach tego samego postępowania kwestii merytorycznych dotyczących części ogrodzenia zlokalizowanego od granicy działki nr [...], uznając jednocześnie, że postępowanie to zostało wszczęte nieprawidłowo, czyli na wniosek osób, którym nie przysługuje przymiot stron. WINB wytknął organowi I instancji brak prawidłowego ustalenia następców prawnych J. B., który zmarł [...] kwietnia 2009 r., a także brak przedstawienia na szkicu sytuacyjnym całego przebiegu ogrodzenia, w szczególności od strony działki nr [...] pełniącej funkcję drogi dojazdowej. Zdaniem WINB dostrzeżone braki w materiale dowodowym nie były możliwe do uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję WINB w K. wniosła K. B., domagając się jej uchylenia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na naruszenie art. 28 kpa. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołała się na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i podkreśliła, że ustalenia organu I instancji co do wysokości ogrodzenia od strony działki nr [...] nie budzą wątpliwości. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do ingerencji w budowy ogrodzenia od strony działki nr [...], zaś nr [...] nie jest drogą publiczną ani nawet drogą wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 636/10 odrzucił skargę K. B., uznając, że została wniesiona po terminie. Postanowienie WSA w Krakowie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1056/11. Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1093/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do jego wznowienia, ponieważ jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, tj. [...] kwietnia 2009 r. zmarł J. B. – współwłaściciel działki [...], a zatem postępowanie powinno toczyć się z udziałem jego następców prawnych. W ocenie WSA w Krakowie złożone w toku postępowania sądowego oświadczenia spadkobierców zmarłego, iż nieuczestniczenie przez nich w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie stanowiło naruszenia ich praw, nie miały znaczenia prawnego i nie konwalidowały tej wady postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd polecił organom ustalenie prawidłowego kręgu stron i ponowne przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Za przedwczesne uznano w tej sytuacji dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, skoro odbyłoby się to bez udziału wszystkich stron postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku z 16 listopada 2011 r. wniosła K. B., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału następców prawnych zmarłego współwłaściciela nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, pomimo złożenia przez nich pisemnych oświadczeń, że ich prawa reprezentował jeden ze spadkobierców w osobie K. B., a zatem nie doszło do naruszenia praw tych osób, zaś zarzut braku udziału w postępowaniu tych osób został podniesiony wyłącznie przez uczestników; 2) art. 145 § 1 pkt 1 Iit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 147 kpa przez dokonanie wykładni tych przepisów w oderwaniu od zasady skargowości, co doprowadziło do uwzględnienia zarzutu braku czynnego udziału w postępowaniu strony podniesionego przez osoby, które w tym postępowaniu brały udział; 3) art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy współwłaścicielom działki o nr ewid. [...] należało przyznać przymiot strony postępowania przy jednoczesnym wskazaniu, że ponowne postępowanie należy prowadzić z ich udziałem, 4) art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 105 kpa i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez pominięcie przy formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania, że w sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują kompetencji organu nadzoru budowlanego do rozstrzygania w sprawie legalności ogrodzenia niższego niż 2,20 m i nie zlokalizowanego od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych; 5) art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa. przez niedostrzeżenie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie do wyjaśnienia nie pozostał znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, którego to braku organ odwoławczy nie był w stanie uzupełnić w trybie art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. K. i R. K. podali, że dokonane przez K. B. zgłoszenie obejmowało jego remont, gdy w rzeczywistości drewniane elementy poprzedniego ogrodzenia zastąpiono betonowymi oraz zmieniono formę i wysokość ogrodzenia z około 150 cm do około 200 cm. Dokonano więc przebudowy i rozbudowy, a zgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie zrealizowanego ogrodzenia nie było możliwe. Ponadto, droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jest w ich ocenie drogą publiczną, dlatego budowa ogrodzenia od strony działki nr ewid. [...] wymagała zgłoszenia. Zrealizowane ogrodzenie, podobnie jak dom skarżącej kasacyjnie, zacienia ich działkę i ogranicza dostęp światła do powierzchni mieszkalnych w ich domu, naruszając przez to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ogrodzenie zostało wybudowane także z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a więc z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym ich interes prawny wynika z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż są współwłaścicielami nieruchomości, która graniczy z działką K. B.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II OSK 904/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA ustalenie, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału spadkobierców zmarłego J. B. nie stanowiło wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, aby sąd wojewódzki poczynił jakiekolwiek ustalenia w kierunku istnienia lub braku istnienia winy spadkobierców J. B. w tym, że nie brali udziału w postępowaniu. Ponadto NSA podkreślił, że w sprawie brała udział K. B., spadkobiercy J. B. złożyli oświadczenia, że popierają jej stanowisko w sprawie, a z akt nie wynika, aby złożyli oni wniosek o wznowienie. Dlatego NSA uznał, że WSA w Krakowie, uwzględniając skargę K. B. tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni J. B., naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za nietrafny uznał NSA zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w powiązaniu z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa. NSA zaznaczył, że czynności organu domagali się R. K. i L. K., współwłaściciele działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...]. Przedmiotem sprawy była legalność wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia tej ostatniej działki i dlatego współwłaściciele działki sąsiadującej bezpośrednio z obiektem budowlanym, jakim jest przedmiotowe ogrodzenie, dysponują własnym interesem prawnym w postępowaniu, którego istotą jest dokonanie legalności wykonanych robót budowlanych polegających na jego wzniesieniu. NSA orzekł, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, ponieważ WSA w Krakowie nie dokonał wyczerpującej oceny decyzji organów obu instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia zaistnienia spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa w sytuacji, gdy wskazywana wadliwość nie miała miejsca. W konsekwencji uzasadnionym był zarzut naruszenia art. 105 § 1 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa, gdyż sąd wojewódzki uchylił się od oceny zasadności zastosowania bądź niezastosowania tych przepisów przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia regulacji dotyczących budowy ogrodzeń. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, iż pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w reakcji na pismo L. K., który domagał się, by organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli zgodności z prawem ogrodzenia działki nr [...]. Wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu dotyczącym budowy ogrodzenia organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do dokonania ustaleń, na podstawie których można stwierdzić, czy dane ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego w takim postępowaniu administracyjnym ustala się przede wszystkim wysokość ogrodzenia oraz bada, czy znajduje się ono od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Natomiast do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości i organy nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, wskazać należy na ustalenia dokonane przez organ I instancji, a dotyczące wysokości spornego ogrodzenia na odcinku pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Obie te działki stanowią własność prywatną, a więc kluczowym ustaleniem dla organu nadzoru budowlanego była wysokość ogrodzenia na tym odcinku. Z protokołu oględzin jednoznacznie wynika, że na odcinku graniczącym z działką L. K. i R. K. (działka nr [...]) wysokość ogrodzenia wynosi 2,09 m. W ocenie Sądu to ustalenie nie budzi wątpliwości. Skoro zaś wysokość tego odcinka ogrodzenia nie przekracza 2,20 m i nie znajduje się ono od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, to z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że w tym zakresie postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Trafnie zatem organ I instancji powołał się w tym zakresie na przesłankę umorzenia o charakterze przedmiotowym, a stanowisko organu odwoławczego było błędne. Podkreślić trzeba, że nie ma prawnych przeszkód, by, orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowym, powoływać się na przesłanki o charakterze podmiotowym i jednocześnie o charakterze przedmiotowym. Okoliczności danej sprawy mogą być tego rodzaju, że zaistnieją oba typy przesłanek bezprzedmiotowości. Tak właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwość, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego była kontrola zgodności z przepisami Prawa budowlanego ogrodzenia działki nr [...]. W świetle dokonanych przez organ I instancji ustaleń zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, która jednak miała różne przyczyny. W stosunku do odcinka ogrodzenia pomiędzy działkami stanowiącymi własność prywatną była to bezprzedmiotowość opierająca się na przesłance przedmiotowej (ogrodzenie okazało się być zgodne z przepisami Prawa budowlanego), zaś w odniesieniu do odcinka ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] była to bezprzedmiotowość wynikająca z przesłanki podmiotowej (K. K. i L. K. nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu zgodności z prawem tego fragmentu ogrodzenia, gdyż nie są właścicielami działki nr [...]). Błędnie zatem organ odwoławczy odczytał treść art. 105 § 1 kpa, przyjmując, że nie można było powołać się równocześnie na przesłanki umorzenia o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. W wyniku błędnej interpretacji art. 105 § 1 kpa doszło też do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Odnośnie kwestii ustalenia kręgu stron, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stosownie do art. 190 ppsa, jest związany wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie mogła być podstawą uchylenia decyzji zapadłych w kontrolowanym postępowaniu okoliczność, że w postępowaniu tym nie brali udziału następcy prawni J. B.. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do wydania rozstrzygnięcia na podstawie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych zgodnie z wykładnią art. 105 § 1 kpa przedstawioną powyżej oraz z uwzględnieniem stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.