II SA/Kr 1503/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. ([...]) na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał M. G. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego w miejscowości J. na działce nr "1" od strony drogi powiatowej ul. [...]. Organ I instancji podał : Właścicielem działek "1" i "2" w J. graniczących z drogą powiatową jest M. G.. Na działce nr "1" od strony ul. [...] wybudowano ogrodzenie o długości 9, 70 m., wysokości 1, 0 m. i wymiarach podmurówki: 0, 60 m.- szerokość, 0, 40 m. wysokość od strony wschodniej, tj. od strony zabudowań M. G., zaś od strony zachodniej podmurówka znajduje się na wysokości drogi powiatowej. Ogrodzenie to zostało wybudowane między 16 września 2005 r., a 3 września 2008 r. Budowy ogrodzenia nie zgłoszono właściwemu organowi. Inwestor M. G. przedłożyła postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w B. wyrażające zgodę na lokalizację ogrodzenia trwałego na działce nr "1" w J. oraz podała, że działkę zakupiła w 2003 r. wraz z ogrodzeniem, które poddane zostało tylko remontowi i modernizacji przez nalanie betonu na istniejącym starym cokole. Remont ogrodzenia według inwestora nie wymaga zaś zgłoszenia do Starostwa Powiatowego. Zdaniem organu jednak nawet jeśli, jak twierdzi inwestor, wykonane działania byłyby remontem ogrodzenia, to z przepisów art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 1 prawa budowlanego wynika , że też podlegałyby zgłoszeniu właściwemu organowi. Powołując się zaś na przepis art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz na fakt, iż działka nr "1" nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na budowę ogrodzenia nie była wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a inwestor nie posiada wymaganego zgłoszenia budowy nakazano rozbiórkę inwestycji. Od powyższej decyzji M. G. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podała, że ogrodzenie wykonał poprzedni właściciel działki w latach siedemdziesiątych minionego stulecia, a na przestrzeni lat uległo ono uszkodzeniu. Zniszczeniu uległ fragment elementów stalowych (słupków) i siatka. Pozostał jedynie cokół z częścią konstrukcji, co ilustruje zdjęcie wykonane w 2005 r. Odwołująca się podniosła, że w 2008 r. przeprowadzono jedynie konserwację istniejącego ogrodzenia "poprzez uzupełnienie o słupki i przestrzeń między nimi, a także nadlano beton na istniejącym cokole w celu wzmocnienia konstrukcji". Nie wykonywano żadnych robót budowlanych ani remontowych, zaś z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonanie w/w prac zwrócono się do Powiatowego Zarządu Dróg, jako zarządcy drogi powiatowej, wzdłuż której znajduje się ogrodzenie. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa oraz art. 49b ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej wskazywała ona na podstawę prawną nałożonego obowiązku i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy podając, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 49 b ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podał co następuje: Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony, dlatego też ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji były podstawą orzekania dla organu odwoławczego. Mając na uwadze działania inwestora polegające na uzupełnieniu siatki pomiędzy istniejącymi słupkami oraz nadlanie betonu, w którym słupki te osadzono, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował je jako "remont" w rozumieniu prawa budowlanego. Przez pojęcie to należy bowiem rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". W niniejszej sprawie działania M. G. nie były bieżącą konserwacją ogrodzenia, do której zaliczyć można m. in. malowanie czy odrdzewianie istniejącej konstrukcji. Zgodnie z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego na remont istniejących obiektów budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jednak w myśl art. 30 ust. 2 tej ustawy wykonywanie remontu winno zostać zgłoszone organowi nadzoru budowlanego. W razie niedopełnienia tego obowiązku zastosowanie znajduje art. 49b prawa budowlanego, zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, w niniejszej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 w/w ustawy. Argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 marca 2006 r. ([...]) nie ma znaczenia jeśli chodzi o legalizację inwestycji. Postanowienie to oznacza jedynie brak sprzeciwu Zarządu wobec planów właściciela, nie zwalnia go jednak od obowiązku poinformowania o tym i uzyskania "stosownego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego". Na powyższą decyzję M. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego: art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 poprzez przyjęcie, że parce wykonane przez skarżącą wymagały zgłoszenia z uwagi na to, że były remontem, a nie bieżącą konserwacją oraz art. 49 ust.1 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia wykonanych prac, jak również naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 65 § 1, 66 § 1 kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej, prowadzeniu postępowania z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie informowaniu skarżącej o istotnych okolicznościach sprawy i pominięciu faktu, że skarżąca nie została pouczona o konieczności dokonania innych zgłoszeń, poza zgłoszeniem do Powiatowego Zarządu Dróg. Skarżąca powtórzyła tezy swego odwołania podkreślając, że wykonane przez nią roboty stanowiły bieżącą konserwację, a nie remont. Polegały one na uzupełnieniu ubytków w istniejącym cokole (podmurówce) poprzez nadlanie cokołu i wyrównanie jego wysokości oraz wymianie przęseł. Roboty te "nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego urządzenia budowlanego lecz do zachowania stanu istniejącego". Zakres prac nie dotyczył samej konstrukcji ogrodzenia (cokół oraz słupki nośne), która pozostała niezmieniona, wymieniona została jedynie przestrzeń pomiędzy elementami konstrukcyjnymi. Powtórzyła tez skarżąca, że dokonała zgłoszenia, którego adresatem był Zarząd Dróg Powiatowych, a więc jednostka działająca przy Starostwie. Skoro nawet uznać, że stanowisko Zarządu Dróg Powiatowych w B. nie było wystarczające, to organ zgodnie z art. 66 § 1 kpa powinien był pouczyć skarżącą, względnie na podstawie art. 65 § 2 kpa winien był przekazać sprawę organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając motywy swego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej w taki sposób kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Chociaż bowiem zarzuty skargi nie są uzasadnione, to zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. W pierwszej kolejności odrzucić należy twierdzenie skarżącej, jakoby wykonane roboty miały charakter bieżącej konserwacji. Opisywane przez samą skarżącą roboty, choćby nawet rozłożone w czasie, z całą pewnością nie stanowiły tylko bieżącej konserwacji w rozumieniu Prawa budowlanego. W tym zakresie ocenę organu należy uznać za właściwą. Uwzględnia ona bowiem i charakter wykonanych robót, i zakres ich ingerencji w istniejący obiekt. Po wtóre odrzucić należy stanowiące podstawę sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. art. 7, 8, 9, 65 i 66 kpa twierdzenie, jakoby zgłoszenie zostało dokonane. W rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego właściwym organem, do którego należy zgłosić zamiar wykonania robót, jest starosta działający jako organ administracji architektoniczno – budowlanej (art. 80 ust. 1 pkt 1), a nie zarząd dróg powiatowych działający co prawda z upoważnienia starosty, ale w zakresie przysługujących mu kompetencji jako zarządcy dróg powiatowych. W kompetencjach tego ostatniego zaś nie mieści się skuteczna, zastępująca pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, akceptacja zgłoszonego w trybie art. 30 Prawa budowlanego, zamiaru. Z przedłożonego przez skarżącą postanowienia "Zarządu Dróg Powiatowych" w B. wcale zresztą nie wynika, aby stanowiło ono reakcję na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jego istotą jest wyrażenie zgody na lokalizację ogrodzenie w takiej odległości od osi drogi, która nie odpowiada normom zawartym w art. 43 ust. 1. Jest więc stanowiskiem zarządcy drogi co do zamierzonego odstępstwa od norm dotyczących dróg publicznych, a nie akceptacją dla zamiaru realizacji robót budowlanych. Ocena zgodności z prawem tego postanowienia, jako wykraczająca poza granice rozpatrywanej sprawy, nie jest możliwa, możliwe jest jednak stwierdzenie, że żadną miarą nie zastępuje ono zgłoszenia, o jaki mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Także i eksponowane przez skarżącą zaniedbanie "zarządu dróg" polegające na braku pouczeń i wyjaśnień, nie może zmienić faktu, że zgłoszenie budowlane nie zostało dokonane. Ustawa Prawo budowlane nie uzależnia stosowania wobec sprawcy samowoli odpowiednich sankcji od stopnia zawinienia, znajomości prawa, czy treści uzyskanych z różnych źródeł informacji lub ich braku. Zgodności zaś z prawem aktu zaskarżonego do sądu nie można badać pod kątem zachowania zasad postępowania administracyjnego w innym, niż poddane sądowej kontroli, postępowaniu administracyjnym. Punktem wyjścia zatem do dalszych rozważań jest konstatacja, że - wbrew zarzutom skargi – wykonane roboty nie stanowiły bieżącej konserwacji, a zamiar ich wykonania nie został uprzednio zgłoszony. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na założeniu, że roboty te stanowiły remont ogrodzenia. Założenie to nie było wynikiem własnych ustaleń, czy własnej analizy, lecz miało stanowić wynik akceptacji dokonanych w tej mierze ustaleń organu I instancji. Tymczasem organ I instancji takich ustaleń i takiej oceny nie dokonał. Decyzja I instancji podjęta została w wyniku stwierdzenia, że inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy (a nie remontu) ogrodzenia. Tylko w nawiązaniu do zarzutów skarżącej w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że także w wypadku remontu (który wymaga zgłoszenia) konieczne byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki. Organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, uznając za trafną tę właśnie, jedynie marginesowo sformułowaną uwagę. W efekcie w zaskarżonej decyzji sankcję rozbiórki zastosowano do innego, niż ustalony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, stanu: nie ingerując w treść ustaleń co do zakresu wykonanych robót organ odwoławczy nadał i inne prawne znaczenie. Co do istoty operacja taka jest zgodna z prawem pod warunkiem jednakże, że przepis prawa z tak przyjętymi podstawami rozstrzygnięcia wiąże zastosowaną sankcję. Zgodnie z art. 49b ust. 1. Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Skoro więc remont istniejącego już obiektu nie może być kwalifikowany jako budowa, to bez względu na warunki, w jakich został wykonany, nie można wiązać z nim sankcji, którą przepis art. 49 b ust. 1 wiąże z budową. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 remont istniejącego obiektu wymaga zgłoszenia. Jeśli więc uznać, że ogrodzenie od strony drogi jest obiektem budowlanym, to jego remont wymagał uprzedniego zgłoszenia. Niedochowanie tego warunku może jednak co najwyżej powodować konieczność wszczęcia postępowania naprawczego przewidzianego przepisami art. 50, 51 Prawa budowlanego. Te bowiem przepisy regulują tryb postępowania w innych niż przewidziane w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust 1 wypadkach. Niewątpliwe jest więc, że zaskarżoną decyzją naruszony został w istotny sposób przepis art. 49b ust. 1 Prawa materialnego. W przyjętych bowiem przez organ II instancji okolicznościach przepis ten w ogóle nie miał zastosowania. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję tę należało uchylić. Skoro zaś stosownie przyjętych przez organ odwoławczy założeń postępowanie w sprawie należałoby przeprowadzić od początku w odpowiednim trybie, korzystając z kompetencji przewidzianych w art. 135 ppsa, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Na marginesie tylko odnotować należy, że w aktualnym stanie prawnym, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. w sprawie P 46/08 (Dz.U. 2009/160/1276) nie istnieje już przyjęta przez organy przeszkoda w legalizacji spowodowanej brakiem zgłoszenia samowoli budowlanej. O zakazie wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.