II SA/Kr 1503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...], M. i D. spółka z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 roku, znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 22.02.2017 r., znak: [...], negatywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie Z., objętych KW nr [...], stanowiących działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], objętych KW nr [...], stanowiących działki o numerach: [...], [...] i [...] objętych KW nr [...] oraz nieruchomości objętej KW nr [...] stanowiącej działkę nr [...], jako niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. N. [...] z dnia 21.07.2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], póz. 646 z 15.09.2000 r.), który na obszarze objętym wnioskiem obowiązuje. Powyższe postanowienie było wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr [...], uchylającego postanowienie SKO w K. z dnia 18.03.2016 r. Nr [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż ponownie rozpoznając sprawę zastosowano się do wytycznych WSA w Krakowie, wyrażonych w tymże wyroku. W obszernym uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż w myśl ustaleń obowiązujące-go na obszarze objętym wnioskiem planu, podlegająca podziałowi działka nr [...] w Z. znajduje się w terenach upraw rolnych, a pozostałe działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] są położone w terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] Zgodnie z zapisem zawartym w § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu, w przypadku nowej zabudowy w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów. Biorąc pod uwagę te ustalenia organ l instancji uznał, iż projektowane do wydzielenia działki oznaczone jako: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej dla tego obszaru, co sprawia, że - w ocenie organu - tak zaprojektowane działki nie dają możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym tj. § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały. Organ l instancji zaznaczył, iż brał również pod uwagę zapis § 14 ust. 4 ustaleń planu dopuszczający na terenach przeznaczonych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach określonych w§ 13 ustaleń planu, o ile powierzchnia wyznaczonej działki nie jest mniejsza od 20 arów. Niemniej w tym względzie organ wskazał, że zacytowany przepis nie odnosi się do żadnej z działek objętych wnioskiem o podział działek, tylko do wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie przywoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapis ten ma za zadanie umożliwienie realizacji zabudowy na wyznaczonych wcześniej działkach, położonych na terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną, a które już wtedy nie spełniały określonego limitu powierzchni 40 arów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] spółka z o. o., wskazując, iż na mocy § 14 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego, w terenach zabudowy rezydencjonalnej (M2re) dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2), o ile powierzchnia działki nie jest mniejsza od 20 arów, zaś (zgodnie z § 5 ust. 6 uchwały) szerokość działek nie jest mniejsza niż 18 m. Zdaniem spółki ustalenia te dają podstawę do stwierdzenia, że zaproponowany projekt podziału działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jest zgodny z zapisem w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie, ponieważ powierzchnia nowoprojektowanych działek (poza działkami mającymi stanowić drogi wewnętrzne), nie jest mniejsza niż 20 arów i każda z nich ma szerokość większą niż 18 m. Natomiast działka nr [...], położona w terenach upraw rolnych, zostaje podzielona w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości -zgodnie z art. 93 pkt 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wójt Gminy Z., wydając negatywną opinię odnośnie zaproponowanego podziału nieruchomości, ponownie nie zastosował zapisu § 14 ust. 4 uchwały w sprawie miejscowego planu dopuszczającego (na warunkach podanych w § 13 uchwały) na tych terenach (M2re) również zabudowę jednorodzinną (M2) - gdy powierzchnia działek nie jest mniejsza od 20 arów. Podane w tym względzie przez organ ł instancji wyjaśnienie zawiera - błędną interpretację przepisu poprzez dodanie słowa "istniejących", którego w § 14 ust. 4 uchwały nie ma. Zawarty w tym przepisie warunek dotyczy wyłącznie intensywności zabudowy, powierzchni i funkcji dopuszczalnych, a nie odnosi się w żaden sposób do konkretnych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 września 2017 r. nr SKO. [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 2a, 4 i 5, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż podlegające podziałowi działki są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. N. [...] z dnia 21.07.2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] póz. 646) i bezspornym jest, że podlegająca podziałowi działka nr [...] w Z. znajduje się w terenach upraw rolnych, a pozostałe dzielone działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] są położone w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] Jak wynika z treści § 14 ust. 3 pkt 2 w/w uchwały, w przypadku nowej zabudowy w tych terenach (M2re), powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów. W myśl zapisu pkt 3 § 14 ust. 3 uchwały, powyższe ustalenia nie dotyczą, co prawda niektórych działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Zelkowie, dla których obowiązują ustalenia jak dla M2 oraz działek nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] w [...] [...], [...], [...], [...] w Bolechowicach, dla których obowiązują ustalenia jak dla M1. [...] jednak należy tu zauważyć, że żadna z w/w działek nie jest działką będącą przedmiotem niniejszego podziału. Kolegium przyznało, że organ l instancji prawidłowo uznał, iż projektowane do wydzielenia działki oznaczone jako: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej dla tego obszaru, gdyż ich powierzchnie są mniejsze od powierzchni wymaganej dla tego obszaru wynoszącej 40 arów, co sprawia, że tak zaprojektowane działki nie dają możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym tj. § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały. W sprawie tej nie może mieć też zastosowania wskazany w zażaleniu przepis § 14 ust. 4 uchwały, bowiem do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały, dla których (jak zaznaczono) obowiązują ustalenia jak dla M2, a nie dotyczą określone dla obszaru M2re ustalenia. Gdyby przepis § 14 ust. 4 uchwały nie odnosił się wyłącznie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 4 uchwały i tym samym dopuszczał zabudowę M2 na całym terenie M2re, to wówczas niepotrzebnie były by wskazywane działki, na których mogą obowiązywać ustalenia jak dla M2. Dlatego też Wójt Gminy Z. nie mógł skorzystać z tego zapisu przy wydawaniu w niniejszej sprawie opinii, w sytuacji, gdy żadna z wymienionych działek w § 14 ust. 3 pkt 3 ustawy nie jest objęta przedmiotowym podziałem. Natomiast odnośnie podziału działki nr [...] położonej w terenach upraw polowych (przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne), art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza, wydzielenie działki gruntu o pow. mniejszej niż 0,3000 ha, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Wówczas w decyzji zatwierdzającej podział pod w/w warunkiem określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonego gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał w piśmie z dnia 16.12.2016 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku, iż "podział działki [...] ma na celu powiększenie nieruchomości sąsiednich w ten sposób, że projektowane działki nr [...] i nr [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...] powiększą odpowiednio projektowane działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...]". W ocenie Kolegium warunek wynikający z ww. przepisu art. 93 ust. 2a cyt. na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest spełniony albowiem projektowane działki oznaczone jako [...] [...] (przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne) nie mogą stanowić powiększenia wskazanych działek, gdyż działki ozn. jako [...] i [...], do których mają być dołączone, są działkami nieistniejącymi (niewyodrębnionymi geodezyjnie) lecz projektowanymi do wydzielenia i co istotne, niemogącymi powstać w wyniku podziału działki [...] położonej w Z. w zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na to postanowienie wniosła [...] spółka z o.o. zarzucając: - naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowany przez skarżącą podział nieruchomości jest sprzeczny z przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. N. [...] z dnia 21.07.2000 r. przeznaczeniem terenu i możliwością zagospodarowania wydzielonych działek; - zaniechanie rozpoznania przez SKO zarzutów zażalenia i automatyzm orzekania (automatyczne powielenie uprzedniego rozstrzygnięcia bez ponownej merytorycznej analizy sprawy), w szczególności poprzez nieustosunkowanie się do przedstawionej przez skarżącą w jej zażaleniu wykładni przepisów MPZP, w szczególności postanowienia.§ 14 ust. 4 MPZP; - zaniechanie przeprowadzenia kontroli instancyjnej dokonanej przez organ l instancji w zakresie sposobu dokonanej wykładni przepisów MPZP i nieustosunkowanie się do wykładni MPZP, jakiej dokonał WSA w Krakowie przy rozstrzyganiu sprawy sygn. akt II SA.Kr [...] z dnia 16.06.2016 r.; - niezbadanie materiału dowodowego, na który powołał się organ l instancji na uzasadnienie swego postanowienia (materiałów sesyjnych, protokołu posiedzeń zarządu z opinii urbanistycznych do projektu MPZP wraz z odpowiedziami zespołu projektowego oraz protokołów zdawczo -odbiorczych) - naruszenie art., 75 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 126 kpa – poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia; - naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z sygn. akt II SA/Kr [...] z 17.06.2016 r. W uzasadnieniu szczegółowo przywołano uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z sygn. akt II SA/Kr [...] z 17.06.2016 r. wydany w analogicznej sprawie, w zakresie wykładni spornych zapisów miejscowego planu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania (w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane postanowienie wydane zostało po ponownym rozpoznaniu sprawy, w związku z uchyleniem przez Sąd poprzedniego rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 16.06.2016r. II SA/Kr [...]. Podkreślić jednak należy, że stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu w/w wyroku nie miało charakteru przesądzającego rozstrzygnięcie, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia. Sąd nie podzielając prawidłowości poprzedniego rozstrzygnięcia, użył takich sformułowań jak: "Przy tak kategorycznych sformułowaniach planu i sposobie redakcji jego postanowień nie ma dostatecznych argumentów (po stronie organów), aby twierdzić że § 14 ust 4 dotyczy wyłącznie § 14 ust 3 pkt 3...", "Treść zawarta w ust 4 § 14 zdaje się dotyczyć wyłącznie przeznaczenia dopuszczalnego...", "Analizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lipca 2000 r stwierdzić należy, że jego interpretacja dokonana przez organy obu instancji w oparciu, o którą wydano zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające nie jest prawidłowa a co najmniej niepełna i nie znajduje należytego uzasadnienia", "Organy obu instancji nie uzasadniły, na jakiej podstawie twierdzą, że zapis § 14 ust 4 ustaleń planu odnosi się tylko do działek wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie mpzp i zapis ten ma za zadanie umożliwienie realizacji zabudowy na wyznaczonych wcześniej działkach położonych na terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną" (podkreślenia własne). Konsekwencją takiego stanowiska Sądu były wytyczne dla dalszego postępowania, w których Sąd wskazał na zasady wykładni jakie odnośnie planu miejscowego należy zastosować w ponownym postępowaniu, ukierunkowując na tej płaszczyźnie organ, że: "Należy również docenić miejsce materiałów sesyjnych, jako narzędzia wykładni prawa. Można, zatem sięgnąć do materiałów powstałych w trakcie prac nad uchwałą: opinii do projektu, wypowiedzi zawartych w protokołach posiedzeń i uzasadnienia uchwały, czego dotychczas organy nie analizują. Na tej podstawie można poszukiwać informacji o intencji prawodawcy lokalnego, a także celu wprowadzonego przepisu, konkretnym znaczeniu wyrażenia, przyczynie zmiany prawodawczej, również poszukiwać argumentów dla nadanego znaczenia językowego". Ponownie rozpoznając sprawę organ mógł zatem wydać takie samo rozstrzygniecie jak zakwestionowane w/w wyrokiem, z tym tylko że motywy swojego rozstrzygnięcia organ był zobowiązany zdecydowanie bardziej przekonująco uzasadnić. Tymczasem rozpoznając ponownie sprawę i wydając takie samo rozstrzygnięcie jak poprzednio, organ w uzasadnieniu decyzji m.in. wskazał, że: "Prześledzone materiały sesyjne, protokoły posiedzeń zarządu oraz opinie urbanistyczne do projektu rzeczonego planu wraz z odpowiedziami zespołu projektowego a także protokoły zdawczo-odbiorcze wskazały intencje lokalnego prawodawcy, a także znaczenie wyrażeń użytych w § 14 ustaleń planu (łącznie przeanalizowano około 8000 stron zarchiwizowanych dokumentów). Co istotne w efekcie końcowym synteza sprawdzonych materiałów potwierdziła wcześniejszy sposób interpretacji zapisu § 14 ustaleń planu przedstawiony w pierwszym rozstrzygnięciu Wójt Gminy Z...." Takie uzasadnienie rozstrzygnięcia należy ocenić za oczywiście wadliwe. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro zatem m.in. w/w materiały doprowadziły organ do takiej wykładni planu miejscowego obowiązującego na obszarze gminy Z., w myśl której zaproponowany podział nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami tego planu, to obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie stosownych dokumentów, na których organ się oparł, określenie co z nich wynika, jakie konkretnie zawierają treści i dołączenie ich (bądź ich uwierzytelnionych kopii) do akt sprawy. Oczywiście ogólnikowe odwołanie się przez organ do dokładnie nie wiadomo jakich dokumentów w ilości około 8000 stron, z których tak naprawdę nie wiadomo co wynika, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Taki sposób powołania dowodów pozbawia stronę postępowania możliwości merytorycznego odniesienie się do stanowiska organu w kontekście przywołanych dowodów, a Sądowi uniemożliwia dokonanie prawidłowości wykładni postanowień planu, która została dokonana przez organ w związku z treścią zawartą w tych dokumentach. Dlatego w ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie konkretnie wskazać dokumenty, na których oparł swoją wykładnię i przywołać ich treść, która zdecydowała o takiej wykładni postanowień planu miejscowego, a same dokumenty (lub ich uwierzytelnione kopie) winny zostać dołączone do akt sprawy. Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że również pozostałe argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie mogły skutkować oddaleniem skargi. Uzasadnienie (szczególnie organu I instancji) jest bardzo obszerne, jednakże jest to przede wszystkim sprawozdanie z przebiegu czynności w postępowaniu, a nie argumentacja organu, co do wykładni postanowień planu. W tym zakresie argumentację organu nadal należy ocenić za niewystarczającą i niepełną, będącą w zasadniczej części powtórzeniem argumentacji przedstawionej poprzednio. Tymczasem zadaniem organu w przypadku podtrzymania swojego poprzedniego stanowiska było jej rozbudowanie, czego organ nie dokonał. Powoływanie się przez organ na wyrok WSA z 26.06.2016r. o sygnaturze II SA/Kr [...], który zapadł w analogicznym stanie faktycznym i podzielał argumentację organu nie jest wystarczające, gdyż wyrok ten nie ma w niniejszej sprawie charakteru wiążącego. Uwagę organu winno natomiast zwrócić uzasadnienie tego wyroku, gdzie poglądy i argumentacja odnośnie wykładni postanowień tego samego planu miejscowego, przedstawione zostały dużo obszerniej i w szerszym kontekście, niż dokonał organ w przedmiotowej sprawie. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.