II SA/Kr 1504/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H.C. i I.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania skargę oddala. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w O. przy ul. [...] nakazał: 1. wyłączyć z użytkowania część budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. działce użytkowaną przez H.C. i I.C. 2. umieścić na przedmiotowej części budynku mieszkalnego wyłączonej z użytkowania zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania tej części obiektu 3. wykonać doraźne zabezpieczenia poprzez podstemplowanie stropu kuchni i pokoju, a także podstemplowanie ściany od strony zachodniej, wygrodzić taśmami przed dostępem osób trzecich teren wokół wyłączonej z użytku części budynku. Decyzji, na podstawie art. 108 § 1 kpa, nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie oględzin działki przeprowadzonych w dniu 14.08.2008 r. ustalił, że część budynku użytkowana przez H.C. i I.C. jest w bardzo złym stanie technicznymi i grozi zawaleniem. W południowo-zachodnim narożniku pokoju stwierdzono istnienie dziury, powstałej na skutek odspajania się ściany zachodniej budynku. Ustalono również, że ściany południowa i zachodnia części budynku użytkowanej przez ww. osoby są zawilgocone i spękane, spękany jest także sufit. Z zewnątrz od strony południowej widać uszkodzony dach. Pozostała część budynku (zachodnia) na którą wydano nakaz rozbiórki ulega sukcesywnemu niszczeniu. Zły stan techniczny przedmiotowej część budynku zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w K. złożyły H.C. i I.C. Podniosły w nim, iż zły stan budynku spowodowany jest celowymi działaniami ze strony W.K., - współwłaściciela domu oraz jego rodzinę. Wskazały również na trudną sytuację osobistą i majątkową, w jakiej się znajdują. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB w O. dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, a w konsekwencji zastosował właściwy tryb postępowania. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że stan techniczny części przedmiotowego budynku mieszkalnego stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia oraz mienia, nie dając równocześnie możliwości doprowadzenia tej części do stanu zgodnego z prawem i wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Wyniki przeprowadzonych oględzin jednoznacznie wykazały, że przedmiotowa część budynku jest w bardzo złym stanie technicznym. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest jednak uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na nałożenie obowiązku wyłącznie na H.C. i I.C. , podczas gdy obowiązek ten winien zostać nałożony na wszystkich współwłaścicieli obiektu. Nadto, zdaniem organu odwoławczego organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 kpa, gdyż wątpliwości budzi fakt ustalenia przez organ, że H.C. i I.C. faktycznie zamieszkują w przedmiotowym budynku (oświadczenie J.B. z dnia 31 maja 2006 r.). W kolejnej części uzasadnienia stwierdził jednakże, że "o prawidłowości zastosowania art.68 ustawy Prawo budowlane przesądza również okoliczność faktycznego użytkowania przez H.C. i I.C. przedmiotowej części budynku". Nadto organ odwoławczy wskazał, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], którą uchylił decyzję PINB w O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nakazie rozbiórki zniszczonej, nieużytkowanej części zachodniej budynku stanowiącej 1/3 powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji został zobowiązany do prowadzenia postępowania w stosunku do całego budynku usytuowanego na działce nr 1 a nie tylko do jego części. W zaskarżonej decyzji brak jest tymczasem ustaleń dotyczących pozostałych, nieobjętych sentencją decyzji, części przedmiotowego obiektu. Rozpatrzenie sprawy wymaga zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, przekraczającym - wynikające z art. 136 kpa - uprawnienia organu odwoławczego. Nakazał uzupełnienie materiału dowodowego , w toku ponownie prowadzonego postępowania zapewnienie możliwości wzięcia udziału każdej ze stron postępowania we wszystkich czynnościach procesowych przez prawidłowe jej zawiadomienie. Jeżeli decyzja miałaby dotyczyć jedynie części budynku, powinna zawierać dokładne i nie budzące wątpliwości określenie tej części. W postępowaniu organ powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 68 w zw. z art. 67 ustawy Prawo budowlane, tj. w pierwszej kolejności wyłączenia z użytkowania części przedmiotowego budynku, po czym - w stosunku do tej wyłączonej części, jeżeli jej stan techniczny wskaże, że nie nadaje się ona do remontu - orzec o rozbiórce. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego nie są one uprawnione do rozstrzygania kwestii cywilnoprawnych związanych ze stosunkami własnościowymi przedmiotowego obiektu. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosły H.C. i I.C. . Ponownie wskazały na konflikty z pozostałymi współwłaścicielami domu oraz podejmowane przez nich działania zmierzające do uprzykrzenia im życia i dewastacji domu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszej sprawie rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana zgodnie z art.138 § 2 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Rozważenia zatem wymaga, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji było przeprowadzone prawidłowo, a jeżeli nie , czy dla rozstrzygnięcia sprawy należy je ponownie przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że organ I instancji postępowanie przeprowadził wadliwie, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Analiza akt wskazuje, że przedstawiony sądowi materiał dowodowy jest niekompletny. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21.06.2005 r. wynika, że podczas ich przeprowadzenia wykonano zdjęcia, stanowiące załącznik do protokołu. Zdjęć takich brak jest w aktach sprawy. Nadto, brak jest dowodu, że o oględzinach tych skarżące zostały zawiadomione. W kolejnym protokole oględzin z dnia 22.05.2006 r. podano, że podczas oględzin wykonano 8 sztuk zdjęć, stanowiących załącznik do protokołu. Załączników takich przy tym protokole brak. W protokole, po opisie części zachodniej budynku, znajduje się zapis, że "środkowa część budynku grozi zawaleniem". W protokole nie opisano jednakże jej stanu technicznego. W aktach administracyjnych brak jest również dowodu zawiadomienia stron o kolejnych oględzinach przeprowadzonych w dniu 14.08.2008 r. Budzi wątpliwości, czy ustalenie organu: "pomieszczenie pokoju znajdujące się w narożniku południowo-zachodnim budynku w złym stanie technicznym. Sam narożnik uszkodzony - widoczna dziura i ściana południowa zawilgocona, ściana zachodnia spękana. Sufit zawilgocony, widoczne zacieki" dotyczą części budynku objętej decyzją organu I instancji. W protokole zapisano, że w toku oględzin wykonano 6 zdjęć, które stanowią załącznik do protokołu (opisane i ponumerowane). Znajdujące się przy tym protokole kserokopie zdjęć ( 9 sztuk) nie są opisane i nie wiadomo kiedy i przez kogo zostały zrobione. Wreszcie, organ I instancji prowadził postępowanie nie zapewniając w nim udziału wszystkim osobom mającym przymiot strony. Jak bowiem wynika z zawiadomienia z dnia 25.06.2006 r. ([...]) organ prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego nie użytkowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w O. przy ul. [...] nr ew. gr.2 Stronami tego postępowania były J.B. , I.C. i H.C. Po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...].08.2008 r. decyzji kasacyjnej w sprawie orzeczenie rozbiórki nie użytkowanej części zachodniej przedmiotowego budynku, organ I instancji w dniu 10.09.2008 r. wystosował do stron pismo, w którym zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. Nie wiadomo jednakże do kogo zostało skierowane, gdyż w aktach brak jest dowodów doręczenia tego pisma. Będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja organu I instancji z dnia [...].09.2008 r. doręczona została: J.B. , I.C. , H.C. , A.K. , J.K. , T.K. , W.K. , E.K. , A.N. i J.T. Powyższe stanowi o prowadzeniu postępowania przez organ I instancji postępowania z oczywistym naruszeniem art.10 i 79 kpa. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowaniu, wyrażona w przepisie art.10 kpa. Stanowi on , że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001r., I SA 1479/99, LEX nr 54176). Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000r V SA 316/00 LEX nr 50116). Z kolei zgodnie z treścią art.79 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma również prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Powyższe upoważnia do stwierdzenia , że zaskarżona decyzja kasacyjna wydana została zgodnie z prawem, gdyż organ I instancji winien postępowanie wyjaśniające powtórzyć w znacznej części. Oceny tej nie może zmienić błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przedwczesna jest konstatacja, że PINB w O. dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, a w konsekwencji zastosował właściwy tryb postępowania, gdyż zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że stan techniczny części przedmiotowego budynku mieszkalnego stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia oraz mienia, nie dając równocześnie możliwości doprowadzenia tej części do stanu zgodnego z prawem i wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa. Jak bowiem wynika z przepisu art.68 prawa budowlanego, będącego podstawą prawną decyzji organu I instancji, przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Tymczasem z żadnego ustalenia organu nie wynika, że część budynku użytkowana przez skarżące grozi bezpośrednio zawaleniem. Błędna ocena organu odwoławczego nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy. Opisane wyżej uchybienia procesowe spowodować bowiem musiały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowy natomiast jest pogląd organu II instancji, że w razie spełnienia się przesłanek wymienionych w przepisie art.68 prawa budowlanego, wskazane w nim obowiązki winny zostać nałożone na wszystkich współwłaścicieli obiektu. Stosownie do treści art.145 § 1 lit.b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wtedy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisu art.138 § 2 kpa. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. Wydanie orzeczenia o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostawiono referendarzowi sądowemu (art.258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).