II SA/Kr 1508/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o. w K. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 czerwca 2011 r. nr [....] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala W dniu 19 sierpnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki (dalej PINB) powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "realizacji budowy budynku usługowo-biurowego z powierzchnią mieszkalną, garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy ul. [....] w K. na dz. Nr [....] obr. [....] ". W toku postępowania przeprowadzono w dniach [....] i [....] czerwca 2009r. oględziny przedmiotowego obiektu, w trakcie których ustalono, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu oraz obowiązujących przepisów prawa. W związku z powyższym w dniu 21 grudnia 2009r. PINB wydał postanowienie znak: [....] , którym wstrzymano Powszechnemu Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowanego przez prezesa zarządu G.R. (dalej inwestor) roboty budowlane oraz zobowiązano do przedłożenia stosownych dokumentów. Inwestor złoży zażalenie na w/w postanowienie w ustawowym terminie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) postanowieniem z dnia 29 czerwca 2011r., znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie organu I instancji interes prawny w sprawie posiadał jedynie inwestor, wobec czego PINB kierował wszystkie pisma w tym zaskarżone postanowienie jedynie do inwestora. Tymczasem MWINB ustalił, iż budynek przy ul. [....] stanowi współwłasność kilkudziesięciu osób fizycznych oraz dwóch osób prawnych. W ocenie organu odwoławczego wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości mają interes prawny w przedmiotowej sprawie, wynikający z ich prawa własności do lokali mieszkalnych oraz związanego z tym odpowiedniego udziału w nieruchomości gruntowej. Organ II instancji wskazał, iż w toku postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw mogą, w przypadku nie wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, zapaść rozstrzygnięcia ingerujące w prawo własności: doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub rozbiórka (zgodnie z art. 51 ust 5 u.p.b.). Z uwagi na powyższe MWINB zawiadomił zainteresowane osoby o toczącym się postępowaniu oraz zapewnił im możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego fakt, iż osoby te nie brały udziału w postępowaniu organu I instancji nie miało istotnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Nadmieniono w tym miejscu, iż zaskarżone postanowienie PINB z dnia 21 grudnia 2009r. nie jest kończącym postępowanie, a ma m.in. charakter dowodowy. Następnie podniesiono, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nr [....] , znak: [....] wydaną przez Prezydenta Miasta K. w dniu 20 lipca 2000r., zmienioną decyzją nr [....] , znak: [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2001r., ponownie zmienioną decyzją nr [....] nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 listopada 2005r. Dalej wskazano, że inwestor złożył do PINB wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym w dniu 9 lipca 2007r oraz 26 lipca 2007r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec czego z urzędu wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie. W dniu 17czerwca 2009r i 26 czerwca 2009r. przeprowadzono oględziny obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [....] w K. W trakcie przeprowadzonych oględzin dokonano porównania wykonanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym (uwzględniającym zmiany wprowadzone decyzjami z dnia 5.09.2001r. i 15.11.2005r.). Organ I instancji ustalił, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków decyzji pozwolenia na budowę, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu wykonując ścianę zewnętrzną od strony podwórka bliżej wnętrza budynku (niż przewidywał to zatwierdzony projekt), przy skrajnej ramie konstrukcji. Ponadto organ I instancji stwierdził zmiany w zakresie widocznych elementów układu konstrukcyjnego obiektu w postaci wykonania świetlika nad wewnętrznym atrium o konstrukcji łukowej stalowej, a nie świetlika czterospadowego oraz wykonania dodatkowej wewnętrznej klatki schodowej z poziomu parteru na poziom pierwszego piętra. W ocenie organu odwoławczego zmiana dokonana przez inwestora polegająca na wykonaniu ściany zewnętrznej budynku od strony podwórka bliżej wnętrza budynku niż przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b., bowiem zmiana tak prowadziła do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu jak powierzchnia zabudowy oraz kubatura budynku. Dodano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. W dalszej kolejności MWINB zwrócił uwagę, na fakt, iż zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 u.p.b. projektant zobowiązany jest do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zobowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym zamiennym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. O powyższym PINB poinformował inwestora w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] czerwca 2009r. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że roboty budowlane są lub były prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zobowiązany jest do wstrzymania ich wykonania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Zaznaczono w tym miejscu, że wskazany przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku robót budowlanych nie zakończonych. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, dlatego postanowienie organu I instancji wstrzymujące roboty budowlane było prawidłowe. Następnie podniesiono, że PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż roboty budowlane były prowadzone przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, tym samym stwierdzono, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości prowadzonych robót budowlanych. W związku z tym zobowiązanie inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów należało uznać za zasadne (przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej stanu obecnego oraz ekspertyzy technicznej uwzględniającej dokonane zmiany charakterystycznych parametrów technicznych.) Ponieważ w ocenie inwestora takie zmiany nie miały miejsca na co wskazywał on w odwołaniu z dnia 6 stycznia 2010r., tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie sposób uznać, że przedłożone przez inwestora dokumenty odpowiadają żądanym przez organ I instancji. Dodano również, iż przedłożona przez inwestora w dniu 29 marca 2010r. (data wpływu do PINB) inwentaryzacja geodezyjno-wykonawcza, w ocenie organu odwoławczego, nie stanowi wystarczającego dowodu, iż długość i szerokość budynku przy ul. [....] w K. jest zgodna projektem. Podniesiono, iż odległość o jaką cofnięto ścianę z uwagi na skalę w jakiej sporządzona została inwentaryzacja, może w ogóle nie zostać uwidoczniona na takim rysunku. Z postanowieniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2011r., znak: [....] nie zgodziła się strona skarżąca - [....] Towarzystwo [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , reprezentowana przez prezesa zarządu G.R. i pismem z dnia 6 sierpnia 2011r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – zarzucając naruszenie art.7, art.77 §1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, ż pominięto w analizie decyzję Prezydenta Miasta K. z 15.11.2005r. oraz opinię J.P. z grudnia 2008r. Nadto strona skarżąca zarzuciła, że ustalenia organów administracyjnych są wadliwe i niewystarczające. "Ustalenie tego, czy budynek został prawidłowo posadowiony na gruncie wymaga bowiem wiedzy specjalnej z zakresu geodezji. Skarżący przedłożył wobec tego w toku postępowania drugą dodatkową inwentaryzację powykonawczą, w której geodeta nie wskazał jakichkolwiek zastrzeżeń w zakresie nieprawidłowego posadowienia budynku." Organy jednak nie uwzględniły tej inwentaryzacji powykonawczej. Nadto brak było podstaw do wydawania nakazów w zakresie dokonania szczególnych czynności związanych z zabezpieczeniem budynku. "Bezprzedmiotowy jest również pkt 3 postanowienia PINB (...) albowiem wszystkie dokumenty, o których doręczenie wnosi PINB znajdują się w aktach sprawy o wydanie pozwolenia na użytkowanie nr [....] . Wszystkie znajdujące się tam dokumenty całkowicie zachowują swoja aktualność, gdyż wbrew temu co stwierdza PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie dokonano zmian charakterystycznych parametrów technicznych." W odpowiedzi MWINB w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia 29 czerwca 2011r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej Sąd badał legalność wydania postanowienia MWINB w K. z dnia 29 czerwca 2011r., znak: [....] i nie stwierdził żadnych uchybień prawnych. Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane (dalej u.p.b.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę wymaga decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor nie dysponuje zmienionym pozwoleniem, to wówczas inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Podkreślić należy, iż obiekt będący przedmiotem postępowania administracyjnego do dnia dzisiejszego nie został oddany do użytkowania, a szereg uchybień (wskazanych m.in. w protokołach oględzin, w dokumentacji fotograficznej k.74-84, w opinii technicznej z września 2007r. sporządzonej przez mgr inż. arch. M.C. i mgr inż. P.C.) wskazuje, że przed zakończeniem budowy i zgłoszeniem inwestycji do użytkowania będzie konieczne przeprowadzenie szeregu robót budowlanych. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku budowy budynku przy ul. [....] w K. W ocenie Sądu słusznie postąpiły organy wstrzymując roboty budowlane, ponieważ zostało stwierdzone, że inwestor czyli [....] Towarzystwo [....] Sp. z o.o. w K. istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków decyzji pozwolenia na budowę, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu wykonując ścianę zewnętrzną od strony podwórka bliżej wnętrza budynku (aniżeli przewidywał to zatwierdzony projekt), przy skrajnej ramie konstrukcji. Dodatkowo stwierdzono zmiany w zakresie widocznych elementów układu konstrukcyjnego obiektu w postaci wykonania świetlika nad wewnętrznym atrium o konstrukcji łukowej stalowej, a nie świetlika czterospadowego oraz wykonania dodatkowej wewnętrznej klatki schodowej z poziomu parteru na poziom pierwszego piętra. Zdaniem Sądu w/w zmiany stanowią przypadki wymienione w art. 36a ust 1 u.p.b. i jako takie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie odnosząc się do kwestii zawartych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 29 czerwca 2011r., w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.b. należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, Sąd podzielił zdanie organów obu instancji we wskazanym zakresie, że należało wskazać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, mimo faktu, iż prowadzona budowa jest odpowiednio zabezpieczona przez inwestora. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej dotyczącego bezprzedmiotowości zaskarżonego postanowienia, należało stwierdzić, iż jest on bezzasadny. W sposób jednoznaczny z akt sprawy wynika szereg uchybień w toku prowadzenia inwestycji w zakresie wykonywanych robót budowlanych oraz oczywiste i istotne odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę. Sam projektant obiektu mgr inż. architekt H.S. w piśmie z dnia 24.07.2009r. stwierdza, że "... nie wyrażam zgodny na tak istotne zmiany i odstępstwa od zatwierdzonej podstawowej dokumentacji technicznej. Po dokonaniu kontroli budowy i stwierdzeniu niezgodności wykonanych prac w stosunku do zatwierdzonego projektu dokonałam odpowiedni wpis do dziennika budowy." Skład orzekający dodatkowo podnosi w tym miejscu fakt, iż sprawa dotycząca budynku zlokalizowanego przy ul. [....] w K. była już przedmiotem postępowania przed tut. Sądem. Mianowicie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt II SA.Kr 1302/10 oddalił skargę [....] Towarzystwa Budownictwa Społecznego w K. na decyzję MWINB w K. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazanego wyroku stwierdzono, że "(...) w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo przyjęto, że przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego dokonano istotnych odstępstw. Z protokołu kontroli (k. 34-42 akt adm. II instancji) wynika, iż stwierdzone zostały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę polegające na cofnięciu ściany osłonowej od strony podwórka w strefie pomieszczeń użytkowych. Ponadto wskazano na niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie kubatury, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego oraz geometrii dachu". Ocenę tę w całości potwierdza i podtrzymuje skład orzekający w niniejszej sprawie. Powyższe wskazuje również, że tym bardziej nie sposób uznać za prawdziwe stwierdzenie strony skarżącej o bezprzedmiotowości zaskarżonego postanowienia MWINB w K. z dnia 29 czerwca 2011r. Z brzmienia art. 50 ust. 3 u.p.b. wynika bowiem, iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Skoro organ I instancji prawidłowo stwierdził, że roboty budowlane prowadzone były przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, to zachodziła uzasadniona wątpliwość co do prawidłowości prowadzonych robót. W związku z tym słusznie postąpił PINB wzywając inwestora do przedstawienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej stanu obecnego oraz ekspertyzy technicznej uwzględniającej dokonane zmiany charakterystycznych parametrów technicznych. Sąd stanął także na stanowisku, że nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą w kwestii przestawionej przez nią inwentaryzacji geodezyjno - wykonawczej z dnia 29 marca 2010r. (data wpływu do PINB) dowodzącej zgodności stanu faktycznego z projektem budowlanym. Powodem jest fakt, że z uwagi na skalę w jakiej został ona sporządzona, nie jest ona wystarczająco miarodajna by stwierdzić, że długość i szerokość budynku przy ul. [....] w K. jest zgodna z projektem. Nadto problem istotnych odstępstw w niniejszej sprawie nie dotyczy posadowienia (lokalizacji) budynku na gruncie, lecz m.in. na przesunięciu ściany przeszklenia – co wyraźnie wskazano na k.88 akt administracyjnych na szkicu z pomiarów na kserze rzutu parteru dokonanych w dniu 23.06.2009r. Z uwagi na powyższe rozważania, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.